Desentralisasi dan Pluralisme Hukum di Kota-Kota Kecil di Uganda

ABSTRAK
Desentralisasi yang lemah, otoritarianisme, dan pembangunan ekonomi yang terbatas di kota-kota kecil di Uganda telah dilihat sebagai hambatan utama bagi inklusi politik. Namun, kota-kota kecil secara teori juga memiliki harapan untuk inklusi politik karena potensi keterlibatan warga negara yang lebih langsung dan fleksibilitas untuk dapat menanggapi kebutuhan warga negara. Mengacu pada 58 kelompok fokus, 24 wawancara informan utama, dan tiga pertemuan umpan balik di tujuh kota, penelitian ini mengungkap eksklusi terus-menerus terhadap kelompok-kelompok yang terpinggirkan karena penangkapan elit lokal, dominasi pemerintah nasional, keterbatasan sumber daya, dan korupsi yang mengakar. Namun, penelitian ini juga mengidentifikasi contoh-contoh di mana penegakan hukum yang fleksibel—dalam isu-isu seperti izin penjualan kaki lima, izin perumahan, dan regulasi air dan sanitasi, terkadang memungkinkan respons terhadap kebutuhan warga negara. Dengan menggunakan konsep pluralisme hukum, artikel ini berpendapat bahwa penerapan hukum yang fleksibel bukan untuk memungkinkan praktik kleptokrasi, tetapi untuk tata kelola inovatif dari bawah dapat meningkatkan inklusi politik dan lebih selaras dengan kebutuhan praktis warga negara.

1 Pendahuluan
Urbanisasi di Afrika sedang meningkat, dengan kota-kota kecil muncul sebagai tempat penting transisi antara kehidupan pedesaan dan perkotaan (UN Habitat 2022 ). Kota-kota ini berfungsi sebagai titik kontak perkotaan pertama bagi para migran pedesaan, menawarkan janji layanan yang lebih baik, peluang ekonomi, dan partisipasi politik. Di kota-kota kecil, warga secara geografis lebih dekat dengan pembuat kebijakan mereka dan dapat lebih mudah terlibat dengan perwakilan mereka untuk menyuarakan keprihatinan, menjadi ruang inklusi politik. Idealnya, desentralisasi yang dipahami sebagai pelimpahan kekuasaan dan sumber daya kepada pemerintah daerah harus memperkuat tata kelola kota-kota kecil ini dengan membuat pemerintah daerah lebih responsif terhadap kebutuhan warga. Namun, di Uganda, tata kelola lokal yang lemah, sumber daya yang terbatas, dan dominasi pemerintah nasional melemahkan harapan-harapan ini (R. Crook dan Manor 2002 ; LeVan et al. 2015 ; RC Crook 2017 ).

Untuk mempelajari inklusi politik, biasanya kita melihat mekanisme formal seperti pemilihan umum dan partisipasi warga dalam konsultasi pemerintah, tetapi hal ini gagal mempertimbangkan kekhususan kota-kota kecil di mana norma-norma informal lebih sering mengatur praktik dan realitas politik sehari-hari (Helmke dan Levitsky 2004 ; Bénit-Gbaffou dan Oldfield, 2011 ). Di kota-kota kecil, tata kelola sehari-hari dibentuk tidak hanya oleh lembaga formal tetapi juga oleh jaringan informal, aturan tidak tertulis, dan praktik yang dinegosiasikan. Memahami norma-norma informal ini penting untuk menilai bagaimana inklusi politik terungkap dalam praktik. Dengan demikian, studi ini meneliti bagaimana pejabat lokal dan penduduk yang terpinggirkan melihat peluang dan keterbatasan kota-kota kecil untuk menanggapi kebutuhan warga di Uganda.

Kami menggunakan karya Manor ( 2004 ) yang mengacu pada inklusi politik sebagai proses dan mekanisme yang memastikan semua individu dan kelompok dalam masyarakat, khususnya populasi yang terpinggirkan atau kurang terwakili, dapat berpartisipasi dan memengaruhi kebijakan yang memengaruhi kehidupan mereka. Dalam praktiknya, inklusi politik memerlukan penyelidikan praktik akuntabilitas untuk memeriksa apakah pemerintah daerah menanggapi kebutuhan kelompok terpinggirkan, karena ini membantu memastikan bahwa suara mereka didengar dan kekhawatiran mereka ditangani dalam proses pengambilan keputusan (Agrawal dan Ribot 1999 ). Kota-kota kecil tidak hanya merupakan pusat ekonomi dan pusat pertumbuhan pedesaan, tetapi juga bertindak sebagai lokasi potensial untuk peningkatan keterlibatan politik, di mana pemerintah daerah dapat bertindak sebagai perantara penting antara negara dan warga negara, khususnya memberikan suara kepada kelompok-kelompok terpinggirkan dan memastikan bahwa kebutuhan mereka terpenuhi (Galès 2021 , 353). Namun, studi tentang desentralisasi demokratis dan klientelisme menunjukkan banyaknya tantangan yang dialami pemerintah daerah untuk menahan diri dari penangkapan elit dan korupsi (Bénit-Gbaffou dan Oldfield 2011 ).

Uganda dicirikan sebagai negara otokratis elektoral, yang berarti bahwa negara ini menyelenggarakan pemilu, tetapi pemilu tersebut tidak terbuka dan adil (Meyers 2018 ; V-Dem dan V. of DI 2021 ). Kapasitas pemerintah daerah di Uganda untuk menyediakan layanan dan membina demokrasi lokal masih terbatas (Meyers 2014 ). Menurut Meyers, desentralisasi di Uganda ‘telah menjadi jalan bagi patronase dan kepentingan politik’ yang memungkinkan presiden untuk mengumpulkan suara dan dukungan, dan bukan sistem untuk memastikan tuntutan warga negara atas akuntabilitas dewan lokal (Meyers 2014 , 96). Meskipun reformasi desentralisasi Uganda pada tahun 1990-an dipuji sebagai sesuatu yang radikal dalam hal pelimpahan kewenangan utama, seperti layanan kesehatan, pendidikan, dan perencanaan kota, pemerintah daerah telah berjuang dengan sumber daya yang tidak mencukupi, kapasitas staf yang lemah, dan otonomi terbatas dari pemerintah pusat (Green 2015 ). Desentralisasi tidak disertai dengan sumber daya atau kemampuan maupun akuntabilitas kepada warga negara (Steiner 2008 ). Sementara Undang-Undang Pemerintah Daerah tahun 1997 mengizinkan pemerintah daerah untuk memungut pajak dan biaya, dalam banyak kasus pendapatan ini terutama digunakan untuk pengeluaran rutin seperti membayar gaji staf dan tunjangan untuk dewan lokal, sehingga menyisakan sumber daya yang terbatas untuk penyediaan layanan (Francis dan James 2003 , 332). Meskipun ada keterbatasan ini, transfer sumber daya dari pemerintah nasional dalam beberapa tahun terakhir mencakup dana untuk proyek pembangunan dan layanan dasar (Kakumba 2010 ).

Tidak ada studi khusus tentang inklusi politik di kota-kota kecil di Uganda, tetapi sebuah studi tentang politik perkotaan Kampala menunjukkan bahwa warga memobilisasi ‘politik bertahan hidup’ dan melewati pemerintah daerah untuk mendapatkan bantuan langsung dari Presiden (Goodfellow dan Titeca 2012 ). Studi sebelumnya (Steiner 2008 ; Goodfellow 2017 ; Nabaho 2020 ) telah menyoroti kendala desentralisasi di Uganda. Namun, ada lebih sedikit penelitian tentang jalur informal yang diambil orang-orang di kota-kota kecil untuk menyuarakan kebutuhan mereka, yang penting untuk memahami berbagai peluang bagi kelompok-kelompok terpinggirkan untuk terlibat dengan pemerintahan lokal. Untuk mengatasi kesenjangan penelitian ini, studi kami menyelidiki peran norma-norma informal dalam membentuk inklusi politik di kota-kota kecil yang berkembang pesat di Uganda. Norma-norma informal di sini merujuk pada kode etik yang menyusun interaksi manusia, tetapi bukan bagian dari hukum formal (North 1994 ). Mengacu pada 58 kelompok fokus dan 24 wawancara informan kunci di tujuh kota di Uganda, serta tiga pertemuan umpan balik dan berbagi, kami membandingkan deskripsi pejabat pemerintah tentang akuntabilitas politik dengan pengalaman hidup penduduk terpinggirkan.

Kami menggunakan kerangka kerja tata kelola lokal terdesentralisasi Agrawal dan Ribot ( 1999 ) yang di dalamnya akuntabilitas ke bawah merupakan syarat penting bagi demokrasi lokal dan inklusi politik. Akuntabilitas ke bawah di sini dipahami sebagai penghargaan atau sanksi yang dapat digunakan warga negara untuk menanggapi keputusan pemerintah lokal termasuk pemilihan umum, tetapi juga bentuk reaksi yang lebih informal seperti protes dan gosip. Meskipun ada banyak bukti tentang inklusi politik yang tidak memadai dan mekanisme akuntabilitas yang lemah, temuan kami juga mengungkap beberapa cara untuk menciptakan inklusivitas politik. Misalnya, kami mengidentifikasi bagaimana penerapan peraturan yang longgar mengenai usaha kecil, izin perumahan, dan akses ke layanan dasar seperti air dan sanitasi yang ada di kota-kota kecil terkadang memungkinkan respons terhadap kebutuhan warga negara. Sementara penelitian tentang pembangunan yang dipandu oleh pengalaman negara-negara barat sering melihat praktik informal sebagai anomali yang perlu diberantas (Helmke dan Levitsky 2004 ), kami membuka diskusi untuk memahami praktik-praktik ini dalam konteks dan fungsi praktis yang mereka mainkan bagi warga negara yang terpinggirkan. Contoh-contoh ini, meskipun terbatas, menyoroti potensi praktik informal untuk berkontribusi pada proses pembangunan yang lebih inklusif. Dengan meneliti kendala dan peluang di kota-kota kecil ini, penelitian kami memberikan contoh-contoh utama di mana undang-undang dan kebijakan desentralisasi dapat disesuaikan berdasarkan praktik umum dan norma informal yang lebih sesuai dengan kebutuhan dan kondisi sehari-hari warga di kota-kota kecil di Uganda. Temuan kami mungkin relevan bagi kota-kota kecil lainnya dengan kerangka legislatif serupa di Afrika sub-Sahara.

2 Kerangka Konseptual: Pluralisme Hukum dan Desentralisasi dari Bawah
Artikel ini menggunakan pendekatan terpadu yang menggabungkan kerangka teori desentralisasi (Agrawal dan Ribot 1999 ) dan pluralisme hukum (de Sousa Santos 2006 ).

2.1 Teori Desentralisasi
Teori desentralisasi menyatakan bahwa mendistribusikan kekuasaan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah meningkatkan efisiensi dan ekuitas tata kelola (Manor 2004 ). Teori ini didasarkan pada keyakinan bahwa pembuat keputusan lokal, karena kedekatannya dengan masyarakat, berada pada posisi yang lebih baik untuk memahami dan menangani kebutuhan dan aspirasi lokal (Agrawal dan Ribot 1999 ; R. Crook dan Manor 2002 ; Manor 2004 ; Kessy 2013 ; Kosec dan Mogues 2020 ). Desentralisasi dapat mengambil berbagai bentuk, termasuk desentralisasi administratif, yang melibatkan pendelegasian fungsi administratif kepada otoritas lokal, dan desentralisasi politik, yang mentransfer kekuasaan pengambilan keputusan kepada perwakilan lokal yang dipilih (Agrawal dan Ribot 1999 ). Asumsi yang mendasarinya adalah bahwa kedekatan yang lebih dekat dengan populasi mengurangi biaya transaksi, meningkatkan akuntabilitas, dan menyelaraskan alokasi sumber daya dengan kebutuhan lokal (Ribot 2011 ).

Desentralisasi administratif bertujuan untuk meningkatkan pemberian layanan dengan membuat pemerintah daerah lebih responsif terhadap kebutuhan masyarakat, sementara desentralisasi politik berupaya untuk meningkatkan tata kelola pemerintahan yang demokratis dengan memastikan bahwa pejabat daerah bertanggung jawab kepada konstituen mereka (R. Crook dan Manor 2002 ). Menurut Agrawal dan Ribot ( 1999 ), desentralisasi yang efektif memerlukan keseimbangan yang cermat antara kewenangan yang diberikan kepada aktor lokal dan mekanisme akuntabilitas mereka. Dalam hal ini, teori menyatakan bahwa akuntabilitas kepada warga negaralah yang dapat membawa inklusi politik, karena warga negara memegang kekuasaan untuk memberi sanksi atau memberi penghargaan kepada politisi yang bertanggung jawab (Ibid). Inklusi politik di sini mengacu pada sejauh mana kelompok yang terpinggirkan atau kurang terwakili dapat berpartisipasi secara bermakna dalam proses politik dan pengambilan keputusan. Inklusi politik lebih dari sekadar dapat berpartisipasi dalam pemilihan umum, dan itu memerlukan penegakan hukum dan kebebasan berserikat dan berekspresi (Güçler 2021 ).

Namun, teori desentralisasi sering kali mencerminkan perspektif kolonial yang mengasumsikan hukum beroperasi sebagai lembaga yang terpadu dan hierarkis yang dipaksakan dari atas (Benjamin 2008 ; Divetia dan Chaudhary 2023 ). Pandangan ini mungkin tidak sepenuhnya memperhitungkan interaksi kompleks antara sistem regulasi formal dan informal yang menjadi ciri banyak konteks Afrika dan pascakolonial lainnya (Hyden 2017 ). Efektivitas desentralisasi dapat dibatasi jika tidak mempertimbangkan norma dan praktik lokal yang ada yang memengaruhi tata kelola dan interaksi sosial.

2.2 Pluralisme Hukum
Sebaliknya, konsep pluralisme hukum menyediakan kerangka kerja untuk memahami koeksistensi dan interaksi berbagai sistem normatif dalam suatu masyarakat. Konsep ini menantang gagasan bahwa hukum negara adalah satu-satunya atau kerangka kerja regulasi utama, dan sebaliknya menekankan bahwa berbagai perangkat aturan—seperti hukum adat, ketetapan agama, dan kode moral—beroperasi berdampingan dengan sistem hukum formal (Griffiths 1986 ; Merry 1988 ; de Sousa Santos 2006 ). Pluralisme hukum khususnya berguna dalam konteks di mana regulasi informal memainkan peran penting dalam tata kelola.

Pluralisme hukum muncul untuk mengatasi keterbatasan pandangan tunggal dan top-down tentang hukum negara, khususnya dalam konteks pasca-kolonial dan adat. Merry ( 1988 ) menyoroti bagaimana norma-norma informal dan praktik-praktik lokal dapat melengkapi dan menentang sistem hukum formal. Perspektif ini penting untuk memahami bagaimana komunitas-komunitas yang terpinggirkan menavigasi dan menolak struktur-struktur tata kelola yang mungkin tidak sepenuhnya mencerminkan kebutuhan atau nilai-nilai mereka (Vargas dan Urinboyev 2015 ). Bagi orang-orang yang tinggal di permukiman informal atau bekerja di ekonomi informal, norma-norma informal mungkin merupakan satu-satunya mekanisme yang mengatur penggunaan lahan, perdagangan jalanan dan akses terhadap air dan listrik (Bayat 2000 ; Vargas dan Valencia 2019 ).

2.3 Integrasi Desentralisasi dan Pluralisme Hukum
Menggabungkan teori desentralisasi dengan pluralisme hukum memungkinkan analisis yang lebih komprehensif tentang tata kelola lokal di kota-kota kecil yang mengalami urbanisasi pesat dalam konteks negara-negara non-barat. Sementara teori desentralisasi berfokus pada distribusi kekuasaan formal dan pengambilan keputusan, pluralisme hukum menekankan peran regulasi informal dan praktik lokal. Pendekatan terpadu ini membantu mengungkap bagaimana warga yang terpinggirkan menggunakan mekanisme formal dan informal untuk memengaruhi tata kelola lokal dan mengakses layanan.

Pluralisme hukum menawarkan sudut pandang yang menarik untuk mempelajari inklusi politik, karena kita tidak peduli dengan kerangka kerja top-down kelembagaan di mana desentralisasi beroperasi, tetapi praktik akuntabilitas sehari-hari yang meresapi hubungan warga negara yang terpinggirkan dan pemerintah daerah. Dalam hal ini, pluralisme hukum menawarkan wawasan tentang bagaimana norma dan praktik informal membentuk interaksi sosial dan hasil tata kelola. Kombinasi ini memungkinkan pemeriksaan bernuansa tentang bagaimana struktur tata kelola lokal dapat memfasilitasi atau menghalangi inklusi politik dalam kehidupan sehari-hari. Misalnya, sementara upaya desentralisasi mungkin bertujuan untuk meningkatkan akuntabilitas dan responsivitas lokal, keberhasilannya mungkin bergantung pada seberapa baik mereka berinteraksi dengan praktik informal dan norma lokal yang ada (de Sousa Santos 2006 ).

Pluralisme hukum juga menggarisbawahi pentingnya mengakui dan menggabungkan norma-norma informal ke dalam kerangka tata kelola formal. Pendekatan ini menantang asumsi bahwa sistem hukum formal harus mendikte ketentuan tata kelola, dan sebaliknya menyoroti nilai dari mengintegrasikan praktik-praktik lokal ke dalam proses tata kelola, yang disebut legalitas dari bawah (Rodríguez Garavito dan Santos 2005 ). Dengan meneliti bagaimana norma-norma informal memengaruhi tata kelola dan pemberian layanan, tetapi juga bagaimana warga negara sendiri bermanuver di sekitar norma-norma formal dan informal untuk mengakses layanan, adalah mungkin untuk mengungkap jalur-jalur untuk meningkatkan inklusi dan responsivitas politik di kota-kota kecil.

Studi sebelumnya tentang desentralisasi dan pluralisme hukum telah menunjukkan bahwa warga negara terlibat dengan hukum dan negara di tingkat lokal dalam berbagai bentuk yang terkadang formal dan legal, di waktu lain lebih informal dan bahkan ilegal, menggunakan taktik yang berbeda (Bénit-Gbaffou dan Oldfield, 2011 ). Warga negara berinteraksi dengan otoritas publik dengan cara yang berbeda, terkadang mereka menentang otoritas negara dengan mendirikan pasar dan pemukiman informal tetapi pada saat yang sama mereka terlibat dalam praktik korupsi untuk mengakses sumber daya dan layanan (Galès 2021 ). Sementara norma-norma informal sebagian besar telah dipelajari dalam kaitannya dengan penyalahgunaan kekuasaan oleh politisi dan birokrat lokal untuk mempertahankan hak istimewa mereka sendiri (Maria Kyed 2009 ), ruang yang disediakan oleh situasi pluralisme hukum juga dapat diterjemahkan dalam solusi tata kelola lokal yang dapat lebih baik menanggapi kebutuhan masyarakat (Benjamin 2008 ). Ambil contoh Mali, di mana pemerintah daerah menggunakan konvensi lokal ‘kontrak sukarela yang dinegosiasikan’ untuk mengatasi tantangan tata kelola hutan (Ibid). Konvensi lokal ini menjadi ruang bagi berbagai aktor untuk menyampaikan tuntutan mereka, dan seperti ruang tata kelola lainnya, ruang ini juga dapat digunakan oleh kelompok yang lebih kuat dalam kelompok yang kurang beruntung atau terpinggirkan secara tradisional, seperti pemuda.

Tata kelola terdesentralisasi dalam konteks pluralisme hukum dapat dicontohkan dengan baik dalam kaitannya dengan regulasi kegiatan ekonomi informal, seperti perdagangan jalanan. Magidi berpendapat bahwa ekonomi informal mendorong agenda berkelanjutan alternatif di kota-kota kecil di Afrika yang menyediakan ‘pengelolaan lingkungan alam, pengembangan keterampilan, promosi kohesi sosial, sistem pengetahuan adat dan Ubuntu 1 ‘ (Magidi 2022 , 211). Di Afrika Sub-Sahara, reformasi desentralisasi sebagian besar didorong oleh agenda donor yang menyimpang dari standar Global Utara, membatasi kemungkinan untuk solusi yang lebih kreatif dan lokal (Hyden 2017 ). Ada kecenderungan untuk berasumsi bahwa mekanisme dan kemungkinan untuk inklusi politik yang diamati di negara-negara yang lebih maju dapat langsung diterapkan pada konteks urbanisasi cepat di Afrika Sub-Sahara. Asumsi semacam itu telah mengabaikan tantangan dan peluang unik yang ada di kota-kota kecil, di mana pemerintah daerah dan warga beroperasi dalam keadaan yang sangat berbeda.

Seperti yang terlihat di atas, kota-kota kecil menghadapi kendala yang signifikan terhadap tata kelola pemerintahan yang efektif dan inklusi politik, misalnya melalui prevalensi klientelisme dan nepotisme. Namun, dalam kendala ini, baik pemerintah daerah maupun warga negara menemukan cara untuk menjalani kehidupan sehari-hari mereka, sering kali mengandalkan norma dan praktik informal untuk memengaruhi pengambilan keputusan. Oleh karena itu, sangat penting untuk lebih memahami strategi lokal ini dan cara warga negara dapat (atau tidak dapat) memberikan pengaruh pada pemerintah daerah mereka di kota-kota kecil. Dalam perdebatan ini, konsep pluralisme hukum memberikan wawasan berharga tentang bagaimana praktik informal dan norma lokal berkontribusi pada urbanisasi inklusif dari bawah (Rodríguez Garavito dan Santos 2005 ). Dengan menggabungkan perspektif pluralisme hukum, kita dapat lebih memahami apakah norma dan praktik informal tersebut memungkinkan inklusi politik bagi kelompok-kelompok yang terpinggirkan atau mereproduksi politik yang eksklusif. Alih-alih mempertanyakan norma informal karena norma tersebut bukan bagian dari ranah formal negara, pluralisme hukum memungkinkan kita untuk fokus pada isi lembaga informal dan fungsi praktis yang dimainkannya dalam kehidupan sehari-hari warga negara.

3 Metodologi
Artikel ini sebagian besar mengambil data kualitatif (wawancara informan kunci dan diskusi kelompok fokus) yang dikumpulkan dari tujuh kota kecil di Uganda yang merupakan bagian dari proyek metode campuran inovatif berjudul ‘Menjelaskan urbanisasi tingkat rendah yang inklusif di Tanzania dan Uganda’. Proyek ini mengintegrasikan alat analisis geospasial untuk mengidentifikasi skala kota yang tepat yang menunjukkan bukti pembangunan ekonomi (dibuktikan dengan pertumbuhan emisi cahaya malam hari dari waktu ke waktu) dan pertumbuhan populasi dari waktu ke waktu (seperti yang ditunjukkan pada analisis garis waktu citra satelit untuk setiap kota tempat perluasan perkotaan di batas-batas dan/atau pemadatan perkotaan bangunan dan pengisian perkotaan dapat dengan mudah dilihat), sebelum menyebarkan survei kuesioner terhadap sekitar 250 rumah tangga di 15 kota di kedua negara. Wawancara informan kunci dilakukan bersamaan dengan survei kuesioner selama tahun 2022, sementara diskusi kelompok fokus dengan kelompok penduduk kota dilakukan selama tahun 2023 setelah analisis awal data survei. Hal ini memungkinkan eksplorasi lebih lanjut dari wawasan yang muncul dari fase pengumpulan data sebelumnya.

Untuk mengidentifikasi kota-kota kecil yang menunjukkan bukti pertumbuhan ekonomi dan demografi, data emisi cahaya malam yang tersedia secara bebas diunduh dari NASA, yang mana peningkatan kecerahan dari tahun 2012 hingga 2020 diambil sebagai indikator pertumbuhan ekonomi, sebagaimana diuji oleh Mellander et al. ( 2015 ). Data ini digabungkan dengan data populasi yang diunduh dari situs web Africapolis, dan perpotongan lapisan populasi ini dan lapisan peningkatan cahaya malam dalam GIS dijalankan untuk mengidentifikasi kota-kota studi potensial untuk analisis lebih lanjut. Untuk deskripsi yang lebih rinci tentang pemilihan lokasi dan metodologi survei kuesioner, lihat Mackay et al. ( 2025 ).

Tabel 1 menyajikan kota-kota terpilih di Uganda, dan populasi wilayah perkotaan yang berdekatan sebagaimana diidentifikasi menggunakan gabungan citra Google Earth dan shapefile dengan data sensus terkait. Penting untuk dicatat bahwa populasi resmi kota-kota ini lebih besar karena batas-batas statistik tersebut berada di Tingkat Distrik atau Kotamadya dan dengan demikian mencakup pinggiran kota yang luas dan desa-desa pedesaan di sekitarnya.

TABEL 1. Kota-kota yang dicakup dalam penelitian ini. ²

Wawancara semi-terstruktur dengan informan kunci dilakukan di tiga dari tujuh kota (Bugiri, Iganga dan Pallisa) dan berlangsung antara satu hingga 2 jam. Wawancara tidak direkam dan sebagai gantinya kami membuat catatan terperinci. Dalam beberapa kasus, penerjemahan diperlukan dari Luganda ke Bahasa Inggris, sementara wawancara dilakukan dalam Bahasa Inggris ketika responden merasa percaya diri menggunakan bahasa ini. Wawancara selalu dilakukan oleh seorang peneliti dari Universitas Makerere dan satu dari Universitas Lund. Sebanyak 24 wawancara dilakukan dengan para pemimpin politik lokal, pejabat pemerintah, dan perwakilan masyarakat dan bisnis. Orang yang diwawancarai sengaja dipilih dengan bantuan pemerintah daerah atau pemimpin masyarakat, berdasarkan pengetahuan dan pengalaman mereka dalam tata kelola perkotaan dan kerangka hukum. Hal ini dapat menyebabkan bias, tetapi selama wawancara kami dapat melihat bahwa para pemimpin politik lokal juga kritis terhadap pemerintah dan pandangan mereka menunjukkan variasi yang besar. Isu-isu yang dieksplorasi dalam wawancara tersebut mencakup peran pemerintah daerah dalam penyediaan layanan, mekanisme akuntabilitas dan partisipasi formal dan informal dalam tata kelola daerah, dampak kebijakan desentralisasi, dampak COVID-19, dan inklusi/eksklusi kelompok marginal dalam proses tata kelola daerah, di antara isu-isu lainnya. Wawancara tersebut memberikan laporan kualitatif tentang bagaimana pejabat pemerintah daerah, politisi, dan pemimpin masyarakat mengalami dinamika tata kelola daerah.

Kami juga mengadakan diskusi kelompok terfokus dengan delapan kelompok penduduk yang berbeda di ketujuh kota di Uganda. Kelompok-kelompok ini terdiri dari laki-laki, perempuan, kepala rumah tangga perempuan, migran (bisa internal atau internasional), pemuda, lansia, individu yang diidentifikasi secara lokal sebagai ‘masyarakat termiskin’, dan penyandang disabilitas. Secara total, ada 58 diskusi kelompok terfokus yang terdiri dari 297 peserta, dengan 165 perempuan dan 135 laki-laki. Peserta dipilih menggunakan kontak pemimpin lokal yang diperoleh selama kerja lapangan dan melalui pengambilan sampel bola salju berdasarkan rekomendasi yang diberikan oleh peserta. Meskipun metode ini menimbulkan beberapa potensi bias, diperlukan penjaga gerbang lokal yang berbeda untuk membuat kontak dan pengaturan yang diperlukan untuk membuat kelompok tersebut. Setiap diskusi kelompok terfokus terdiri dari sekitar 6-8 individu, dan diskusi secara garis besar mengikuti panduan wawancara yang mencakup berbagai topik, yang sedikit disesuaikan untuk setiap kelompok tertentu. Diskusi tersebut membahas tentang hubungan antara daerah pedesaan dan perkotaan, pengalaman kelompok dalam mengakses layanan, kebutuhan dan aspirasi mereka, serta interaksi dengan pemerintah daerah. Diskusi dipimpin oleh dua peneliti lokal. Catatan dibuat selama sesi dan ringkasan tematik dari diskusi disiapkan secara tertulis segera setelah setiap kelompok fokus.

Data kualitatif dari wawancara dan kelompok fokus kemudian menjadi sasaran analisis tematik menggunakan N-vivo untuk mengidentifikasi tema dan pola utama yang terkait dengan desentralisasi dan inklusi politik. Temuan dari wawancara dengan pejabat pemerintah daerah disandingkan dengan data dari kelompok fokus dan wawancara dengan para pemimpin daerah, yang memungkinkan adanya pandangan yang beragam tentang pengalaman perkotaan. Putaran pertama pengkodean menggunakan tema: inklusi, eksklusi, kebutuhan, akses ke layanan, suara, hak, korupsi, dan partisipasi. Tema pluralisme hukum dan norma informal muncul dari analisis data dan transkrip dianalisis untuk kedua kalinya untuk mencari catatan umum tentang norma dan praktik informal.

Persetujuan etis untuk penelitian ini diperoleh dari Dewan Nasional Uganda untuk Sains dan Teknologi (UNCST). Persetujuan yang diberikan secara sadar diperoleh dari semua partisipan sebelum pengumpulan data, dengan menekankan kerahasiaan dan sifat sukarela dari partisipasi. Partisipan kelompok fokus diberikan air dan tunjangan transportasi. Meskipun kami mencantumkan nama tujuh kota, temuan yang akan kami sajikan akan merahasiakan nama kota untuk menjamin kerahasiaan informan dan penduduk utama. Meskipun penelitian ini mencakup sampel kota dan responden yang penting, temuan tersebut didasarkan pada kisah para informan tentang pengalaman mereka. Temuan tersebut memberikan informasi yang relevan tentang pola praktik informal yang memengaruhi kehidupan penduduk kota kecil di Uganda.

4 Kontekstualisasi: Tantangan Tata Kelola Lokal Terdesentralisasi dan Inklusi Politik di Uganda
Reformasi desentralisasi Uganda, yang dimulai pada tahun 1990-an, bertujuan untuk menanggapi tekanan dari elit lokal dan donor internasional (Francis dan James 2003 ; Steiner 2008 ; Green 2015 ; Makara 2018 ). Dengan konstitusi tahun 1995 dan Undang-Undang Pemerintah Daerah tahun 1997, pemerintah daerah diberi banyak kekuasaan dan tanggung jawab dan reformasi desentralisasi Uganda dipandang sebagai sesuatu yang revolusioner dan menjanjikan (Green 2018 ). Namun, tindakan-tindakan selanjutnya dari pemerintah Gerakan Perlawanan Nasional (yang populer disebut sebagai pemerintah Museveni) secara bertahap telah mengikis otonomi pemerintah daerah, melanggengkan penangkapan politik dan merusak tujuan awal dari reformasi ini dan menciptakan tantangan yang signifikan bagi partisipasi politik (Makara 2018 ).

Keinginan untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan melalui pemerintah daerah telah menjadi pesan politik utama NRM sejak berkuasa pada tahun 1986. Desentralisasi mendapat dukungan populer selama tahun-tahun awal pemerintahan NRM dengan diundangkannya Konstitusi 1995, diikuti oleh Undang-Undang Pemerintah Daerah 1997 Cap 243 (yang mendefinisikan hak dan tanggung jawab pemerintah daerah; dan mengamanatkan mereka untuk menjadi aktor garis depan dalam pemberian layanan di yurisdiksi mereka) 3 dan Strategi Mobilisasi Pendapatan Asli Daerah Pemerintah Daerah [2019/20-2023/24]. Undang-Undang tersebut memberikan mandat kepada pemerintah daerah untuk memungut, memungut, mengumpulkan dan menetapkan biaya dan pajak di yurisdiksi mereka sendiri, tidak hanya untuk melengkapi transfer pusat, tetapi juga mampu menangani prioritas pembangunan spesifik mereka.

Konstitusi 1995 dan Jadwal Kedua Undang-Undang Pemerintah Daerah (CAP 243) mengatur kebijakan desentralisasi. Baik berdasarkan Pasal 191 konstitusi maupun Pasal 80 Undang-Undang, Pemerintah Daerah diharuskan untuk menyiapkan rencana dan anggaran pembangunan mereka sendiri serta memobilisasi pendapatan daerah untuk memfasilitasi pendanaan pengeluaran rutin dan pembangunan.

Namun, banyak pemerintah daerah di seluruh negeri semakin merasa frustrasi untuk beroperasi di bawah kerangka desentralisasi mengingat, untuk semua maksud dan tujuan, kebijakan desentralisasi sekarang muncul sebagai ‘perangkap’ utama yang menggagalkan dan menghambat fungsi yang tepat dari banyak pemerintah daerah termasuk kemampuan mereka untuk memberikan layanan dan meningkatkan partisipasi politik. Titik balik yang relevan terjadi dengan arahan tahun 2020 oleh Sekretaris Tetap, Kementerian Keuangan, Perencanaan dan Pembangunan Ekonomi dan Sekretaris Perbendaharaan kepada semua pejabat akuntansi pemerintah daerah bahwa semua pemerintah daerah untuk mengirimkan semua pendapatan daerah yang dikumpulkan ke dana konsolidasi, untuk selanjutnya (re)alokasi ke masing-masing pemerintah daerah. Dengan demikian, Pemerintah Daerah Uganda sangat bergantung pada transfer dari Pemerintah Pusat yang sesuai dengan sekitar 96,5% dari pendapatan daerah (SNG-WOFI dan WO pada SGF dan I 2022 ). Pendapatan pemerintah daerah sendiri terbatas pada pajak dan biaya yang lebih sulit untuk dikumpulkan seperti iuran pasar, pajak properti, dan biaya parkir (Green 2018 ). Lembaga formal yang dirancang untuk memfasilitasi pemerintahan yang demokratis dan partisipasi warga negara sering kali kurang dimanfaatkan atau tidak dapat diakses oleh kelompok-kelompok yang terpinggirkan (Lambright 2011 ). Akibatnya, pemerintah daerah sering kali kekurangan kekuatan dan sumber daya yang diperlukan untuk menanggapi kebutuhan dan aspirasi warga secara efektif, terutama warga yang paling rentan, sehingga menimbulkan pertanyaan tentang sejauh mana kota-kota kecil benar-benar dapat berfungsi sebagai ruang yang inklusif dan demokratis.

Ketergantungan finansial ini telah menghasilkan sistem di mana pemerintah daerah tidak bertanggung jawab kepada warga yang memilih mereka (Nabaho 2020 ). Selain itu, kemiskinan yang terus-menerus dan keberhasilan yang terbatas dari program pengentasan kemiskinan di masa lalu menciptakan lingkungan yang kompleks untuk mendorong inklusi politik (Francis dan James 2003 ) dengan program-program yang ditandai oleh korupsi dan penargetan yang buruk, yang merusak kepercayaan pada kepemimpinan lokal dan menciptakan tempat berkembang biaknya eksklusi (Nabaho 2020 ). Seringkali warga yang lebih kaya lebih mungkin mendapat manfaat dari program pengentasan kemiskinan daripada yang termiskin (Green 2015 ). Hal ini memperkuat ketidaksetaraan yang ada dan membuat kelompok-kelompok terpinggirkan tidak terlibat dalam proses pengambilan keputusan lokal.

5 Temuan: Dominasi Pemerintah Nasional, Kurangnya Akuntabilitas terhadap Warga Negara dan Korupsi yang Meluas
Selama kerja lapangan kami di tiga dari tujuh kota yang dijadikan sampel, cerita dari pejabat pemerintah daerah dan warga tentang peran pemerintah daerah dalam memenuhi kebutuhan dan aspirasi warga di kota-kota yang berkembang pesat serupa dalam hal praktik korupsi dan nepotisme yang telah membuat warga yang terpinggirkan terus-menerus merasa dikucilkan dan putus asa. Cerita tentang tata kelola daerah sering kali tentang akuntabilitas terhadap pemerintah nasional dan bukan warga itu sendiri, kurangnya harapan dalam ruang formal partisipasi warga, dan banyak norma serta praktik informal yang mengatur tata kelola sehari-hari di kota-kota kecil.

Di bagian ini, kami menyajikan temuan-temuan yang paling relevan dari penelitian kami untuk mengilustrasikan tiga temuan utama. Pertama, kami menunjukkan bagaimana pejabat pemerintah daerah berurusan dengan pemerintah nasional/pusat yang otokratis yang telah memusatkan kembali sebagian besar kekuasaan dan kendali atas sumber daya. Kedua, kewenangan terbatas yang diserahkan kepada pemerintah daerah telah menyebabkan frustrasi baik dari pemerintah daerah maupun warga negara, yang mengakibatkan perasaan tidak puas secara umum terhadap pemerintah daerah perkotaan mereka. Terakhir, kami menemukan banyak norma dan praktik informal yang mengatur hubungan antara warga negara dan pemerintah daerah, yang dalam banyak kasus mengarah pada politik eksklusivitas, seperti korupsi, pencarian rente, patronase, dan klientelisme. Namun, kami menyoroti beberapa kasus di mana praktik-praktik informal ini menciptakan norma-norma responsif yang memungkinkan pemerintah daerah untuk menanggapi kebutuhan dan aspirasi warga negara.

5.1 Dominasi Pemerintah Nasional dan Dampaknya terhadap Desentralisasi
Kota-kota kecil di Uganda sangat dipengaruhi oleh pemerintah nasional, yang memainkan peran dominan dalam distribusi sumber daya dan penunjukan pejabat pemerintah. Pengaruh dari atas ke bawah ini secara signifikan merusak prinsip-prinsip desentralisasi yang menganggap pemerintah daerah bertanggung jawab kepada warga negara (Ribot 2011 ). Meskipun struktur formal menunjukkan adanya pergeseran kekuasaan ke tingkat lokal, realitas di lapangan sangat berbeda, dengan politisi lokal sering kali memprioritaskan hubungan mereka dengan pemerintah nasional daripada kebutuhan masyarakat mereka.

Memang, keterlibatan pemerintah nasional dalam masalah-masalah lokal sangat luas, yang sering kali menentukan arah pemerintahan lokal. Seperti yang dikatakan oleh seorang anggota dewan kota setempat, “Transportasi kurang memadai untuk memobilisasi orang—kami menuntut pertemuan dengan presiden, dan dia setuju untuk mendanai sepeda motor ( umumnya disebut boda boda ) untuk memudahkan transportasi di kota. Kami juga telah meningkatkan tuntutan kami untuk kenaikan gaji. Ini juga telah disetujui” (Wawancara, 2022-08–13). Kutipan ini menggambarkan ketergantungan pemerintah daerah pada pemerintah nasional (dan bahkan presiden secara langsung) untuk sumber daya penting, yang sangat penting bagi operasi sehari-hari warga di kota-kota kecil mereka. Alih-alih secara independen memenuhi kebutuhan konstituen mereka, dewan lokal sering kali harus meminta dukungan dari para pemimpin nasional.

Ketergantungan pada pemerintah nasional, khususnya Presiden dan elite politik dan bisnis yang kuat lainnya juga meluas ke proses politik. Dalam pemilihan sela yang diperebutkan ketat untuk memilih Anggota Parlemen, presiden secara pribadi turun tangan untuk memengaruhi hasilnya. “Presiden datang secara pribadi untuk memohon kepada kontestan agar mengundurkan diri. Dia bahkan tidak maju sebagai kandidat independen seperti yang biasanya terjadi, tetapi memutuskan untuk mengundurkan diri. Pada akhirnya, hanya ada satu kandidat” (Wawancara dengan politisi lokal, 2022-08–15). Keterlibatan langsung presiden ini menunjukkan sejauh mana dinamika politik lokal dikendalikan oleh tokoh-tokoh nasional, yang melemahkan otonomi pemerintahan daerah.

Dominasi pemerintah nasional dan kepentingan politik partai yang berkuasa sering kali menyebabkan kebutuhan lokal tersubordinasi demi prioritas nasional. Oleh karena itu, pejabat dan politisi lokal terjebak di antara tuntutan konstituen mereka dan harapan pemerintah pusat. Hal ini menciptakan situasi di mana pemerintah daerah perkotaan lebih bertanggung jawab kepada otoritas nasional daripada kepada penduduk lokal yang seharusnya mereka layani. Akibatnya, prinsip inti desentralisasi—memberdayakan pemerintah daerah untuk memenuhi kebutuhan lokal—sangat terganggu.

Ada sentimen umum di antara warga negara dan pejabat pemerintah daerah serta politisi bahwa pemerintah pusat adalah aktor utama yang bertanggung jawab untuk menanggapi kebutuhan warga negara. Seorang pejabat pertanian mengungkapkan rasa frustrasi ini: ‘Kami sepenuhnya bergantung pada program pemerintah nasional’ (Wawancara, 2022-08–17). Pemerintah daerah sering kali kekurangan sumber daya dan kewenangan untuk melaksanakan inisiatif mereka, sehingga memaksa mereka bergantung pada program nasional yang mungkin tidak sejalan dengan prioritas daerah. Namun, peningkatan populasi di kota-kota ini juga membantu mereka mendapatkan lebih banyak sumber daya, dan banyak pejabat pemerintah daerah menyatakan pentingnya menarik lebih banyak penduduk ke kota mereka agar bisa mendapatkan gaji yang lebih baik yang disertai dengan peningkatan kota secara formal tetapi juga lebih banyak sumber daya.

5.2 Tantangan Tata Kelola Daerah: Keterbatasan Wewenang, Ketergantungan Sumber Daya, dan Masalah Akuntabilitas
Seperti yang ditunjukkan di atas, pemerintah daerah di kota-kota kecil Uganda menghadapi tantangan yang signifikan karena kewenangan mereka yang terbatas dan ketergantungan pada program pemerintah nasional dan proyek bantuan internasional yang menyalurkan sumber daya mereka melalui LSM daripada pemerintah daerah yang dipilih secara lokal. Tantangan ini diperparah oleh kurangnya akuntabilitas, dengan banyak pejabat daerah yang memprioritaskan keuntungan pribadi daripada penyediaan layanan publik, yang mengarah pada budaya korupsi dan impunitas yang meluas. Kurangnya akuntabilitas ini menumbuhkan budaya korupsi, di mana politisi tidak bertanggung jawab atas tindakan mereka, yang mengarah pada impunitas. Seorang anggota dewan daerah berkata,

 

Kutipan ini mencerminkan masalah yang lebih luas tentang jabatan politik yang dipandang sebagai sarana kemajuan pribadi dan bukan pelayanan publik. Kutipan lain menunjukkan praktik korupsi yang berulang di mana pembayaran ekstra diminta dan dalam kasus ekstrem, orang dapat kehilangan tanah mereka.

Sementara para anggota dewan menyatakan bahwa jabatan mereka juga disertai harapan akan bantuan berdasarkan ikatan pribadi, penggunaan jabatan politik untuk keuntungan pribadi berkontribusi pada budaya korupsi, di mana sumber daya publik dialihkan untuk tujuan pribadi atau politik. Di sisi lain, beban yang dialami politisi lokal tinggi, karena orang mengharapkan pemberian uang dan bantuan dari mereka. Masalah ini mungkin lebih mendesak di kota-kota kecil di mana warga dapat dengan mudah mengidentifikasi dan berbicara dengan politisi lokal untuk meminta bantuan tetapi warga juga dapat dengan mudah menyebarkan gosip tentang politisi korup yang dapat menciptakan suatu bentuk kontrol. Secara umum, tidak ada mekanisme pengawasan yang efektif, yang memungkinkan praktik korupsi tidak terkendali.

Cerita tentang korupsi umum terjadi di sebagian besar diskusi kelompok fokus. Berikut ini beberapa contohnya. Di salah satu kota, seorang pria berusia 21 tahun yang bekerja sebagai pembuat batu bata dan petani mengeluh tentang penggunaan Program Pembangunan Paroki oleh pemerintah setempat. Ia berkata, ‘petugas komunitas tidak mendukung kaum muda, mereka memberikan dana dukungan kepada teman dan keluarga’ (FGD dengan kaum muda 23-08-2023). Ia menyarankan bahwa ‘semua pemimpin harus dicopot dari jabatannya, biarkan kota ini tanpa pemimpin, karena mereka korup yang telah menghambat pembangunan kota’ (Ibid.). Di sebagian besar kelompok fokus, ada keluhan tentang penggunaan skema kesejahteraan oleh politisi dan pegawai negeri untuk menguntungkan keluarga dan teman. Warga telah mendengar tentang program-program tersebut untuk kaum miskin, tetapi kebanyakan dari mereka tidak pernah menerimanya. Ketika mereka mencoba menemui pemimpin setempat dan bertanya tentang mereka, mereka mengatakan kepada pemimpin tersebut bahwa mereka perlu mendaftar, mengisi formulir, dan pergi ke berbagai kantor hanya untuk membuat warga sibuk, tetapi pada akhirnya para pemimpin dan pejabat setempat menjemput individu tertentu, ‘ini tentang siapa yang Anda kenal dan bukan tentang hak apa yang Anda miliki’, sebut salah satu pemuda (FGD dengan orang termiskin 24/08/2023).

Warga sangat menyadari masalah ini, dan banyak yang merasa dikecualikan dari proses pengambilan keputusan yang memengaruhi kehidupan mereka. Ada persepsi yang meluas di antara warga bahwa pemerintah daerah tidak responsif terhadap kebutuhan masyarakat miskin dan terpinggirkan. Persepsi ini diperkuat oleh tindakan politisi lokal, yang sering memprioritaskan orang-orang yang dekat dengan mereka dalam hal etnis, keluarga, atau persahabatan saat mengalokasikan sumber daya atau peluang. Favoritisme ini melanggengkan ketidaksetaraan dan menghilangkan hak orang luar, yang selanjutnya mengikis kepercayaan pada pemerintahan daerah.

Diskusi kelompok terarah mengungkapkan bahwa warga merasa pemerintah daerah lebih tertarik melayani kepentingan orang-orang yang memiliki koneksi daripada memenuhi kebutuhan masyarakat yang lebih luas. “Para pemimpin di masyarakat kita adalah orang-orang yang telah merusak sistem, jadi sangat sulit untuk menemukan siapa yang harus dihubungi untuk memenuhi kebutuhan kita” (FGD dengan Masyarakat Termiskin 22-08-2023). Sentimen ini juga digaungkan dalam diskusi kelompok terarah lainnya, di mana para peserta mengungkapkan rasa frustrasi dengan kurangnya transparansi dan keadilan dalam alokasi sumber daya.

Kelompok-kelompok yang terpinggirkan, seperti perempuan, pemuda, penyandang disabilitas, dan penduduk termiskin, mengungkapkan diskriminasi di berbagai tingkatan dan arena—mereka sering merasa bahwa suara mereka tidak didengar, dan kebutuhan mereka tidak dipenuhi oleh pemerintah daerah. Dalam diskusi kelompok terarah dengan perempuan di salah satu kota, para peserta menyoroti kesulitan yang dihadapi orang-orang yang hidup dalam kemiskinan dalam mengakses program-program pemerintah daerah: ‘situasi dan kebutuhan kami tidak diperhitungkan saat kami berpartisipasi dalam pemungutan suara dan para kandidat berbohong kepada kami dan setelah pemilu janji-janji dilupakan, kami bahkan tidak dapat mencapai kantor mereka’ (FGD perempuan 26-08-2023). Perempuan dalam kelompok terarah ini mengungkapkan rasa frustrasi mereka dengan apa yang mereka sebut sebagai aktor yang tidak dapat diakses, tidak kompeten dan/atau korup dan menyoroti kurangnya representasi dan respons demokrasi yang sejati.

Banyak yang menyatakan perlunya mereka membayar suap agar diberi pekerjaan. Mereka juga menyatakan diabaikan di rumah sakit atau fasilitas medis dengan anggapan bahwa mereka tidak mampu membayar tagihan medis. Perempuan menyatakan bahwa ‘laki-laki sering memanfaatkan mereka’ sedemikian rupa sehingga menghamili dan menelantarkan mereka karena malu menyebut mereka sebagai istri di depan umum (FGD dengan PWD 22-08-2023).

5.3 Contoh Tata Kelola Responsif
Meskipun ada tantangan desentralisasi dan dominasi pemerintah pusat, kami dapat mengidentifikasi contoh-contoh di mana pemerintah daerah dan warga negara (baik sebagai individu maupun kelompok individu) menciptakan norma, proses, dan tindakan informal untuk menanggapi kebutuhan mereka. Meskipun contoh-contoh tersebut sedikit, namun patut dicatat sebagai keuntungan kota-kota kecil khususnya, jika dibandingkan dengan pusat-pusat kota yang lebih besar. Kami berpendapat di sini bahwa kedekatan relatif pejabat pemerintah daerah dengan penduduk dapat meningkatkan akuntabilitas dan daya tanggap, meskipun hanya dalam cara-cara yang terbatas. Misalnya, dewan-dewan daerah di beberapa kota telah menciptakan ruang bagi pedagang kaki lima untuk beroperasi tanpa dikenakan pajak, khususnya pada jam-jam malam. ‘Beberapa dewan daerah mengizinkan pedagang kaki lima untuk beroperasi tanpa dikenakan pajak selama jam-jam tertentu, yang membantu mendukung mata pencaharian mereka sambil menjaga ketertiban di dalam kota’ (Petugas Kesehatan, 2022-08-16). Pendekatan ini menunjukkan pengakuan terhadap realitas ekonomi penduduk dan kemauan untuk mengadaptasi peraturan formal agar lebih memenuhi kebutuhan lokal. Temuan kami mendukung studi Magidi di sebuah kota kecil di Zimbabwe di mana usaha kecil berhasil menekan dewan kota agar berhenti mengenakan denda tinggi bagi usaha rumahan yang tidak terdaftar dan sebaliknya menyetujui biaya rendah yang terjangkau (Magidi 2022 , 216).

Contoh lain dari tata kelola pragmatis ini adalah penegakan peraturan secara selektif selama pandemi COVID-19. Pemerintah daerah di beberapa kota kecil mengizinkan pedagang pasar untuk terus beroperasi meskipun ada tindakan karantina wilayah resmi, dengan menyadari peran penting pasar-pasar ini dalam ekonomi lokal. ‘Selama pandemi, kami mengizinkan pasar tetap buka, dengan memahami bahwa orang-orang perlu bertahan hidup. Ini tidak sepenuhnya legal, tetapi merupakan hal yang benar untuk dilakukan mengingat keadaannya’ (Town Clerk, 2022-08-14). Contoh ini menggambarkan bagaimana pemerintah daerah dapat membuat keputusan yang memprioritaskan kesejahteraan masyarakat mereka, bahkan jika itu berarti melanggar aturan yang ditetapkan oleh pemerintah nasional, kecuali untuk keputusan keuangan yang secara langsung berada di bawah lingkup pemerintah pusat. Sebaliknya, penerapan hukum yang ketat oleh pemerintah daerah di banyak kota di Afrika selama covid-19 menyebabkan kelaparan dan kemiskinan ekstrem serta orang-orang yang bekerja di ekonomi informal menderita dampak yang menghancurkan yang dapat ditimbulkan oleh hukum yang tidak memperhatikan kebutuhan masyarakat (Wegerif 2020 ; Rwafa-Ponela et al. 2022 ).

Pluralisme hukum, di mana peraturan formal hidup berdampingan dengan norma dan praktik informal, memainkan peran penting untuk menciptakan inklusi politik. Di banyak kota kecil, norma informal tertanam kuat dalam tatanan sosial, membentuk cara orang berinteraksi dengan sistem hukum formal. Misalnya, setelah pandemi, pemerintah daerah di beberapa kota bekerja sama dengan para pemimpin masyarakat informal untuk memastikan bahwa peraturan pasar ditegakkan dengan cara yang menghormati adat dan praktik setempat. ‘Kami bekerja sama erat dengan para pemimpin setempat untuk memastikan bahwa peraturan pasar dipatuhi dengan cara yang masuk akal bagi semua orang. Ini bukan hanya tentang menegakkan hukum; ini tentang memahami masyarakat’ (Market Manager, 2022-08-16). Di sini warga dan pemerintah daerah sepakat tentang pentingnya menciptakan ruang dialog dan ‘memahami’ realitas lokal untuk mengadaptasi hukum agar lebih menanggapi kebutuhan warga.

Keragaman ekonomi dan hubungan pedesaan di kota-kota kecil di Uganda juga memungkinkan adaptasi dengan cara yang berbeda dari daerah perkotaan yang lebih besar (lihat Andersson et al. 2024 ). Kota-kota ini dicirikan oleh campuran kegiatan pertanian, komersial skala kecil, dan berbasis layanan, yang menciptakan beragam peluang untuk pembangunan ekonomi lokal. Dalam beberapa kasus, pemerintah daerah telah mampu mendukung kegiatan-kegiatan ini melalui program dan inisiatif yang ditargetkan yang selaras dengan kebutuhan spesifik ekonomi lokal. Misalnya, di kota kecil di mana pertanian merupakan kegiatan ekonomi utama, pemerintah daerah menerapkan program untuk mendukung petani skala kecil dengan menyediakan akses ke benih yang lebih baik dan pelatihan tentang teknik pertanian modern. ‘Kami melihat bahwa banyak penduduk kami bergantung pada pertanian untuk mata pencaharian mereka, jadi kami memutuskan untuk berinvestasi dalam program yang akan membantu mereka meningkatkan hasil panen dan pendapatan mereka’ (Petugas Pertanian, 2022-08-17). Di kota lain, pemerintah daerah menyelenggarakan lelang ternak secara berkala, tempat para petani dari daerah sekitar dapat menjual dan membeli ternak dengan cara yang lebih terstruktur dan menguntungkan (Lokakarya umpan balik dengan pejabat pemerintah daerah, 25-08-2023). Program-program ini berdampak positif pada ekonomi lokal, membantu meningkatkan ketahanan pangan dan pendapatan bagi petani skala kecil. Inisiatif semacam itu dapat diperluas dan ditingkatkan jika pejabat pemerintah daerah dan politisi mengambil peran yang lebih proaktif, tetapi juga jika sumber daya dan kewenangan dilimpahkan.

Contoh lain dari bentuk umum akses informal ke layanan publik adalah perdagangan air. Di sebagian besar kota, kami mengamati pedagang kaki lima yang menjual air. Meskipun air seharusnya dapat diakses di wilayah kota, warga dan pejabat pemerintah daerah sepakat bahwa biaya sambungan mahal dan oleh karena itu warga bergantung pada air dari pedagang kaki lima. Seorang pejabat pemerintah juga menyebutkan bagaimana orang-orang yang mampu lebih suka mengebor sumur bor pribadi tanpa mendapatkan izin yang diperlukan (Lokakarya umpan balik dengan pejabat pemerintah daerah 25-08-2023). Akses mudah ke lahan untuk membangun rumah kecil juga disebutkan sebagai salah satu keuntungan tinggal di kota kecil dan warga menyebutkan bagaimana mereka dapat membangun bangunan sementara tanpa perlu mendapatkan izin resmi dari kota, terkadang dengan membayar suap (Lokakarya umpan balik dengan pejabat pemerintah daerah 21-08-2023). Pengaturan informal ini adalah satu-satunya solusi perumahan bagi masyarakat miskin perkotaan, karena perumahan merupakan masalah yang tidak dapat disediakan oleh negara. Namun, penting untuk mempertimbangkan bahwa pembangunan rumah tanpa mengikuti izin resmi dapat memengaruhi risiko dan keselamatan penghuninya, sementara standar lingkungan yang terkait dengan kualitas dan ketersediaan air kemungkinan akan terpengaruh oleh lubang bor ilegal.

Contoh lain adalah meningkatnya keterlibatan organisasi masyarakat sipil (OMS) dalam tata kelola lokal. Misalnya, sebuah OMS lokal di salah satu kota telah bekerja sama dengan kelompok perempuan dan pemuda untuk memastikan bahwa suara mereka didengar dalam proses pengambilan keputusan lokal. “Kami menyelenggarakan pertemuan di mana perempuan dan pemuda dapat terlibat langsung dengan dewan lokal dan menyampaikan keprihatinan mereka. Hal ini telah membantu meningkatkan partisipasi mereka dalam tata kelola lokal dan memastikan bahwa kebutuhan mereka dipertimbangkan” (Pemimpin OMS, 2022-08-15). Keterlibatan masyarakat sipil ini sangat penting dalam mendorong praktik tata kelola yang lebih inklusif dan memastikan bahwa pemerintah daerah tanggap terhadap kebutuhan semua warga, bukan hanya mereka yang memiliki koneksi atau mereka yang berada dalam posisi berkuasa. Seperti yang ditunjukkan oleh Magidi, warga yang termobilisasi dan terorganisasi dapat memberikan lebih banyak tekanan dan pengaruh dalam pemerintahan daerah (Magidi 2022 ).

Serangkaian lembaga donor juga telah memainkan peran dalam memajukan peran pemerintah daerah dengan bermitra dengan pemerintah daerah dalam penyediaan layanan. Di Pallisa, perpustakaan umum yang dikelola oleh pemerintah daerah telah menerima dukungan dari para donor dalam hal komputer dan internet yang menyediakan ruang di mana kaum muda dapat mengakses informasi tentang layanan pemerintah daerah. Bahkan setelah program berakhir, kaum muda belajar bahwa mereka dapat menggunakan perpustakaan untuk mengakses komputer dan internet dan mencari pekerjaan, atau layanan dari pemerintah daerah. Berbeda dengan proyek donor yang berbasis pada LSM, di sini dukungan yang diberikan kepada pemerintah daerah meningkatkan inklusi politik di luar waktu dan ruang lingkup proyek donor. Temuan ini sejalan dengan argumen Ribot tentang perlunya menghubungkan inisiatif donor dengan pemerintah daerah yang dipilih (Ribot 2011 ).

Meskipun contoh-contoh ini menggembirakan, mempertahankan perubahan positif tetap menjadi tantangan yang signifikan. Ketergantungan pada norma dan praktik informal, meskipun bermanfaat dalam beberapa konteks, juga dapat merusak aturan hukum dan menciptakan sistem aturan yang hanya menguntungkan segelintir orang. Sebagai contoh, pedagang kaki lima di salah satu kota juga mengkritik pejabat setempat karena merusak kios mereka dan tidak memberi mereka alternatif untuk menghasilkan pendapatan. Dengan demikian, norma informal dapat memberi ruang bagi munculnya solusi lokal, tetapi tidak dapat menjamin inklusivitas.

Contoh-contoh yang dijelaskan di atas, meskipun sedikit, menunjukkan bahwa ada potensi dalam konteks tata kelola yang terdesentralisasi dan pluralisme hukum untuk membangun legalitas dari bawah. Sementara ‘legalitas dari bawah’ ini (Rodríguez Garavito dan Santos 2005 ) muncul di bawah bayang-bayang negara, argumennya bukanlah tentang perlunya menghilangkan hukum, melainkan untuk memungkinkan hukum muncul dari kebutuhan dan aspirasi masyarakat, bukan dipaksakan oleh elit pemerintah pusat. Dalam kombinasi dengan kekuasaan, sumber daya, dan mekanisme akuntabilitas, legalitas dari bawah tersebut dapat mendukung bentuk-bentuk inklusi politik yang muncul.

6 Diskusi: Kota Kecil sebagai Ruang Perjuangan dan Peluang
Studi ini menawarkan kontribusi yang signifikan terhadap pemahaman tata kelola dan inklusi politik di kota-kota kecil yang berkembang pesat di Afrika, dengan fokus khusus pada kota-kota kecil di Uganda. Dengan mengintegrasikan teori desentralisasi dengan konsep pluralisme hukum, penelitian ini memberikan lensa bernuansa yang melaluinya dinamika tata kelola lokal dan peran norma-norma informal dapat dipahami. Berbeda dengan pendekatan yang melihat informalitas sebagai masalah dan menerima begitu saja aturan hukum sebagai prasyarat untuk pembangunan (Mei 2014 ), temuan artikel ini menyoroti interaksi yang kompleks antara struktur tata kelola formal dan informal, yang mengungkapkan tantangan dan peluang yang ada dalam ruang ini. Peluang utama yang muncul dari keberadaan pluralisme hukum dalam konteks desentralisasi adalah kemungkinan bagi pemerintah daerah untuk merancang aturan tentang biaya dan regulasi kegiatan ekonomi informal seperti perdagangan jalanan yang memberikan fleksibilitas yang diperlukan agar kegiatan-kegiatan ini dapat dilakukan. Penelitian tentang peran penting ekonomi informal dalam mendukung penghidupan perkotaan sangat luas (Bromley dan Wilson 2018 ; Vargas dan Valencia 2019 ; Magidi 2022 ), tetapi kontribusi kami terletak pada menunjukkan peran tata kelola lokal yang terdesentralisasi dalam menciptakan norma-norma khusus yang memungkinkan ekonomi informal beroperasi.

Kontribusi teoritis utama dari studi ini adalah pembingkaian ulang teori desentralisasi dalam konteks spesifik kota-kota kecil yang mengalami urbanisasi cepat. Teori desentralisasi menekankan manfaat dari pendistribusian kekuasaan kepada pemerintah daerah, dengan asumsi bahwa kedekatan dengan penduduk secara alami mengarah pada hasil tata kelola yang lebih baik, seperti peningkatan akuntabilitas dan daya tanggap (Agrawal dan Ribot 1999 ; R. Crook dan Manor 2002 ). Namun, studi ini menunjukkan bahwa dalam konteks kota-kota kecil, manfaat desentralisasi yang diasumsikan tidak secara otomatis terwujud. Efektivitas tata kelola desentralisasi sangat dipengaruhi oleh lingkungan politik yang lebih luas, khususnya dalam konteks di mana dominasi pemerintah nasional melemahkan otonomi daerah. Seperti yang dikemukakan oleh Aalen dan Muriaas ( 2017 ), desentralisasi sedang dimanipulasi di banyak negara dengan pemerintah nasional yang otokratis dan pemilihan lokal tidak dapat disamakan dengan demokrasi lokal atau inklusi politik. Di tingkat lokal di Uganda, kita melihat kemiripan dengan politik perut ala Bayart (Leguil-Bayart 2009 ) karena para pemimpin politik beroperasi melalui jaringan patronase, korupsi, dan klientelisme, mengendalikan sumber daya seperti izin untuk berjualan di pasar untuk mempertahankan kesetiaan dan kekuasaan. Dengan demikian, reformasi desentralisasi juga gagal mencapai kesejahteraan yang lebih baik bagi warga negara ketika elit lokal menggunakan kekuasaan mereka untuk mengelola akses ke sumber daya alih-alih mendorong tata kelola yang lebih inklusif.

Integrasi pluralisme hukum ke dalam analisis desentralisasi dan inklusi politik menyediakan lensa alternatif ke dalam perdebatan yang sudah berlangsung lama. Pluralisme hukum, yang mengakui koeksistensi beberapa sistem normatif dalam suatu masyarakat, menyediakan kerangka kerja yang berharga untuk memahami bagaimana norma dan praktik informal berinteraksi dengan struktur tata kelola formal (de Sousa Santos 2006 ; Divetia dan Chaudhary 2023 ). Studi ini mengungkapkan bahwa di kota-kota kecil Uganda, norma dan praktik informal memainkan peran penting dalam membentuk hasil tata kelola, sering kali mengisi kesenjangan yang ditinggalkan oleh lembaga formal. Daripada mencari hukum universal, pluralisme hukum mengakui kemungkinan untuk memiliki seperangkat aturan paralel dalam yurisdiksi negara yang sama, dalam hal ini pemerintah daerah. Di sini asumsinya adalah bahwa beberapa norma dapat hidup berdampingan, dan pemerintah daerah dapat memainkan peran kunci dalam memungkinkan bentuk-bentuk legalitas baru muncul dari bawah, menyelesaikan konflik dalam penafsiran hukum yang berbeda dan menjadi responsif terhadap kebutuhan warga negaranya.

Sementara para sarjana telah menggunakan konsep pluralisme hukum untuk menunjukkan relevansi otoritas dan adat istiadat tradisional (de Sousa Santos 2006 ; Gebeye 2017 ), penelitian kami menggambarkan bahwa pluralisme hukum sangat penting dalam memahami peran pemerintah daerah dalam mengatur kegiatan ekonomi informal seperti perdagangan jalanan, tetapi juga akses ke perumahan perkotaan, dan layanan dasar seperti air. Studi ini menunjukkan bahwa penerapan peraturan yang longgar mengenai usaha kecil dan akses ke layanan dasar seperti air atau izin perumahan telah memungkinkan kemampuan yang lebih besar bagi kelompok-kelompok yang terpinggirkan untuk meningkatkan kehidupan mereka. Praktik-praktik informal ini, meskipun tidak dikodifikasikan dalam hukum, sangat penting untuk berfungsinya pemerintahan daerah dan terkadang dapat mengarah pada hasil yang lebih inklusif daripada mekanisme formal saja. Wawasan ini menyoroti pentingnya mengenali dan menggabungkan norma-norma informal ke dalam kerangka tata kelola, terutama dalam konteks di mana lembaga-lembaga formal lemah atau tidak dapat diakses oleh segmen-segmen populasi tertentu.

Penelitian yang dilakukan di Uganda segera setelah reformasi desentralisasi tahun 1990-an menunjukkan beberapa aspek positif desentralisasi seperti peningkatan tata kelola dan pemberian layanan melalui partisipasi demokratis dan keterlibatan masyarakat (Onyach-Olaa 2003 ). Akan tetapi, penelitian kami menunjukkan banyak sekali hambatan terhadap tata kelola terdesentralisasi untuk memberikan layanan bagi warga negaranya. Meskipun hambatan terhadap tata kelola yang terdesentralisasi dan inklusif cukup besar, kami juga mengidentifikasi contoh-contoh, di mana, meskipun ada tantangan dan keterbatasan yang sangat besar dari struktur tata kelola formal, para pelaku lokal—baik pejabat pemerintah maupun warga negara—berhasil menciptakan peluang bagi tata kelola lokal yang responsif dengan menggunakan norma-norma informal. Meskipun ‘ruang-ruang’ ini sangat terbatas, pemerintah daerah, donor, dan pelaku lainnya dapat lebih mengeksplorasi kemungkinan-kemungkinan yang muncul dengan penerapan hukum yang fleksibel tidak hanya untuk memungkinkan praktik-praktik kleptokrasi, tetapi juga untuk tata kelola yang inovatif dari bawah. Meskipun banyak pejabat pemerintah daerah dan politisi yang kami wawancarai menyatakan kurangnya kekuatan untuk bertindak, ruang-ruang yang kami temukan menunjukkan bahwa ada kemungkinan-kemungkinan praktis bagi tata kelola yang inklusif bahkan dalam konteks negara-negara otoriter. Hal ini menawarkan perspektif yang tidak terlalu pesimis terhadap potensi inisiatif pemerintah daerah dalam konteks yang menantang dan sejalan dengan penelitian sebelumnya yang menolak asumsi bahwa untuk meningkatkan penggunaan sumber daya lokal dan pengelolaan fiskal diperlukan sentralisasi fiskal (Yimenu 2023 ).

7 Kesimpulan
Temuan dari studi tentang inklusi politik di kota-kota kecil Uganda mengungkap interaksi yang kompleks antara struktur tata kelola formal dan norma-norma informal, yang menggambarkan bagaimana prinsip-prinsip desentralisasi dan pluralisme hukum beroperasi dalam praktik. Meskipun kerangka teoritis desentralisasi bertujuan untuk memberdayakan pemerintah daerah dan meningkatkan respons terhadap kebutuhan lokal, realitas di kota-kota ini ditandai oleh dominasi pemerintah nasional yang terus-menerus. Pengaruh pusat ini tidak hanya membatasi otonomi pemerintah daerah tetapi juga mengarah pada pendekatan top-down yang memprioritaskan prioritas nasional daripada prioritas lokal, sehingga merusak potensi inklusi politik yang sesungguhnya.

Norma-norma informal, seperti nepotisme, korupsi, dan klientelisme, semakin memperumit lanskap ini. Praktik-praktik ini sering kali mengatur alokasi sumber daya dan penegakan hukum, meminggirkan kelompok-kelompok rentan dan melanggengkan ketimpangan. Karena pemerintah daerah sangat bergantung pada pendanaan dan program nasional, kemampuan mereka untuk memenuhi kebutuhan masyarakat tertentu menjadi terbatas, yang memperkuat rasa frustrasi dan ketidakberdayaan di antara pejabat daerah dan warga negara.

Namun, analisis tersebut juga menyoroti dinamika unik yang ditawarkan kota-kota kecil untuk meningkatkan inklusi politik. Dalam konteks tertentu, ukuran kota yang lebih kecil serta pemahaman dan simpati terhadap kondisi sosial-ekonomi yang menantang dari warga yang terpinggirkan, memungkinkan munculnya norma dan praktik informal yang lebih selaras dengan kebutuhan lokal. Namun, contoh-contoh positif ini masih terbatas dan sering kali dibayangi oleh tantangan yang lebih luas yang ditimbulkan oleh dominasi pemerintah pusat dan praktik informal yang mengakar.

Gagasan Rodriguez dan Santos tentang membangun legalitas dari bawah, khususnya dari Global Selatan, sangat relevan dalam konteks kota-kota kecil Uganda (Santos dan Rodríguez-Garavito 2005 ). Advokasi mereka untuk ‘legalitas kosmopolitan subaltern’ yang muncul dari pengalaman dan praktik hidup masyarakat yang terpinggirkan beresonansi dengan realitas pluralisme hukum di kota-kota ini, di mana sistem hukum formal sering hidup berdampingan dengan dan dibentuk oleh norma dan praktik informal. Contoh-contoh pluralisme hukum ini, di mana otoritas lokal mengadaptasi peraturan formal agar sesuai dengan realitas sosial ekonomi lokal, menawarkan wawasan berharga untuk perdebatan tentang desentralisasi di banyak negara di Global Selatan. Secara khusus, mereka menyoroti potensi model tata kelola alternatif yang lebih selaras dengan kebutuhan populasi yang beragam dan yang menantang pendekatan satu ukuran untuk semua yang sering dipaksakan oleh kekuatan terpusat. Hal ini menunjukkan bahwa desentralisasi di negara-negara seperti Uganda dapat didorong oleh realitas lokal dan bukan model impor, dapat mendorong kerangka tata kelola yang lebih inklusif dan responsif yang lebih mencerminkan kompleksitas kehidupan di kota-kota kecil dan konteks serupa di seluruh Dunia Selatan.

Kesimpulannya, meskipun desentralisasi dan pluralisme hukum secara teoritis menyediakan kerangka kerja bagi tata kelola yang lebih inklusif di kota-kota kecil Uganda, kenyataannya adalah bahwa norma-norma informal dan sentralisasi kekuasaan yang berkelanjutan secara signifikan membatasi tujuan-tujuan ini. Ke depannya, menangani praktik-praktik informal ini dan meningkatkan otonomi daerah akan menjadi sangat penting untuk mewujudkan potensi penuh inklusi politik di komunitas-komunitas ini.