Kebijakan Publik untuk Kaum Trans: Pelajaran dari Brasil untuk Inklusi Sosial

Abstrak
Motivasi
Di Brasil, seperti di tempat lain, kaum transgender sering kali mengalami proses historis pengucilan sosial. Fenomena ini tidak hanya melanggengkan sikap diskriminatif, tetapi juga secara aktif mencegah partisipasi komunitas ini dalam masyarakat. Akibatnya, marginalisasi sosial tidak hanya menjadi metode bertahan hidup, tetapi juga keputusan yang tidak sukarela bagi sebagian besar minoritas ini.

Tujuan
Program Transcidadania Brasil, yang dibuat pada tahun 2015, dapat diartikan sebagai solusi untuk membalikkan skenario ini. Studi ini bertujuan untuk mengidentifikasi, mendeskripsikan, dan menganalisis model reintegrasi sosial yang digunakan dalam program tersebut.

Pendekatan dan metode
Kami menggunakan studi kasus tunggal sebagai sumber metodologi utama penelitian kualitatif ini karena keunikan program tersebut, dikombinasikan dengan wawancara semi-terstruktur dengan para aktor utama dalam program tersebut.

Kesimpulan
Model reintegrasi sosial program Transcidadania disusun berdasarkan tiga pilar: (1) penerimaan; (2) insentif; dan (3) pemantauan. Hasil penelitian kami menunjukkan bahwa model tersebut, selain dianggap layak secara kelembagaan, juga menyajikan struktur yang disederhanakan yang dapat ditiru. Penelitian ini dapat memberikan kontribusi terhadap diskusi tentang analisis kebijakan afirmatif yang menargetkan kaum minoritas seksual, fokus yang dianggap langka dalam penelitian kebijakan afirmatif. Secara praktis, temuan kami akan bermanfaat bagi para pembuat kebijakan yang ingin menetapkan dan mengembangkan kebijakan publik untuk kaum trans dan kaum minoritas seksual lainnya.

Implikasi politik
Akses terhadap kewarganegaraan bagi kaum transgender merupakan tantangan di seluruh dunia. Ada sedikit kebijakan dan program yang ditujukan untuk mengubah situasi ini. Karena alasan ini, kami yakin bahwa model yang diadopsi oleh Transcidadania dapat dianggap sebagai inisiatif yang mampu disebarluaskan ke negara-negara yang, seperti Brasil, menghadapi pelanggaran hak asasi manusia yang serius dan konteks politik yang kontroversial.

1. PENDAHULUAN
Di Brasil, sebagian besar kebijakan publik yang ditujukan pada orang-orang LGBTQIA+, 1 terutama transgender, terkait dengan masalah kesehatan-penyakit dan memerangi eksploitasi seksual, menjauh dari kebijakan sosial yang benar dan penting (de Andrade, 2012 ). Studi terbaru yang dilakukan di kota São Paulo menggambarkan dan menguatkan asumsi ini. Dianggap sebagai salah satu kota paling signifikan di dunia, hanya 16,7% orang trans, 2 memiliki pekerjaan formal (da Silva et al., 2020 ), 56,6% berada di sektor informal, 33% bertahan hidup secara finansial dari pekerjaan seks, 65% memiliki pendapatan bulanan di bawah upah minimum (BRL 1.412 > USD 274) 3 dan 72% tidak memiliki rumah sendiri (CEDEC, 2021 ). Data dari penelitian yang dilakukan di kota São Paulo selaras dengan temuan internasional.

Beberapa penelitian menunjukkan bahwa orang trans tidak hanya memiliki tingkat pendidikan yang rendah (Martino et al., 2022 ) dan tingkat pengangguran yang tinggi (Ozturk & Tatil, 2016 ), tetapi mereka juga menunjukkan ketergantungan yang kuat pada pekerjaan informal dan partisipasi dalam pekerjaan seks sebagai sumber pendapatan utama (James et al., 2016 ).). Lebih jauh lagi, komunitas tersebut memiliki akses yang tidak merata terhadap perumahan (Kattari & Begun, 2017 ) dan hidup dalam kemiskinan ekstrem (Badgett et al., 2019 ). Analisis data mengungkapkan bahwa kurangnya representasi orang trans dalam masyarakat, khususnya dalam posisi kekuasaan dan pengambilan keputusan (Lewis & Pitts, 2017 ; Lewis & Emidy, 2022 ), seperti di pasar tenaga kerja dan politik (Barclay & Scott, 2006 ; Cech & Pam, 2017 ), dapat dikaitkan erat dengan stigma yang secara budaya dikaitkan dengan komunitas tersebut.

Dalam bidang teoritis, khususnya dalam bidang studi kebijakan afirmatif, situasinya sangat mirip. Studi yang ditujukan untuk menganalisis kebijakan afirmatif bagi kaum minoritas sosial sebagian besar membahas isu-isu yang terkait dengan ras dan gender (Kaimenyi et al., 2013 ; Alon, 2015 ; Lee, 2020 ). Di Brasil, skenarionya tidak berbeda. Pekerjaan pada kebijakan afirmatif dalam konteks Brasil juga berfokus terutama pada diskusi yang berpusat pada isu gender dan ras minoritas (Htun, 2004 ; Leite, 2011 ; Cervi, 2013 ). Penelitian yang mengkaji kebijakan afirmatif bagi kaum trans dan kaum minoritas seksual kurang dalam literatur. Bagaimana skenario ini dapat dibalik?

Dibuat pada tahun 2015, Program Transcidadania di kota São Paulo – yang ditafsirkan sebagai kasus empiris oleh literatur – dapat dianggap sebagai jawaban yang mungkin untuk pertanyaan ini. Sebagai kebijakan afirmatif utama yang saat ini berlaku di Brasil yang ditujukan untuk kaum minoritas seksual, program ini bekerja seperti program transfer tunai bersyarat, yang bertujuan untuk mempromosikan inklusi sosial kaum trans yang rentan secara sosial ekonomi (Maidel, 2022 ; Gonçalves, 2023 ; Pinheiro & Martinez, 2023 ). Penelitian ini bertujuan untuk mengidentifikasi, mendeskripsikan, dan menganalisis model reintegrasi sosial dari program Transcidadania.

Kami memilih untuk menggunakan studi kasus sebagai alat metodologis guna memfasilitasi analisis program yang lebih terperinci. Awalnya, kami sengaja memilih aktor-aktor utama dalam program untuk berpartisipasi dalam penelitian ini melalui wawancara. Analisis kami menunjukkan bahwa model yang diadopsi oleh program ini menyajikan struktur yang dapat ditiru di ibu kota Brasil dan, di negara-negara di belahan bumi selatan, yang mengalami pelanggaran hak asasi manusia yang serius terhadap kaum minoritas seksual, khususnya kaum transgender, seperti yang terjadi di Brasil.

Namun, hasil penelitian ini juga dapat memberikan kontribusi akademis untuk menginformasikan diskusi teoritis awal tentang analisis kebijakan afirmatif yang ditujukan kepada kaum trans dan, secara tidak langsung, kaum LGBTQIA+, suatu bidang yang membutuhkan perhatian akademis yang lebih besar. Hasil penelitian kami dapat menarik bagi para birokrat dan aktor politik yang berkomitmen untuk memastikan stabilitas dan perbaikan berkelanjutan kebijakan afirmatif yang ditujukan kepada kaum minoritas seksual secara umum dan kelompok-kelompok lain yang secara historis terpinggirkan. Akhirnya, kami percaya bahwa model reintegrasi sosial yang dianalisis memiliki potensi untuk menjadi alat pemerintah yang penting yang mampu mendorong perubahan sosial.

2 TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Kebijakan afirmatif
Meskipun dianggap sebagai kasus empiris dalam literatur, Program Transcidadania dapat dipahami sebagai kebijakan publik yang afirmatif. Dari diskusi-diskusi awal (Thomas Jr., 1990 ; Skrentny, 1996 ; Tierney, 1997 ) hingga perdebatan yang lebih baru (Baker, 2019 ; Gururaj et al., 2021 ; Bengtson, 2024 ), kebijakan-kebijakan afirmatif secara luas ditafsirkan dalam literatur sebagai mekanisme yang bertanggung jawab untuk mengurangi ketimpangan antargenerasi yang dialami oleh kelompok-kelompok minoritas setiap hari. Beberapa penulis, dengan lebih tegas, mengklasifikasikannya sebagai serangkaian tindakan politik dan kelembagaan yang dirancang untuk mengoreksi ketidakadilan historis melalui insentif dan pengaturan pemerintah (Crosby et al., 2006 ).

Selain mengurangi ketimpangan, kebijakan afirmatif, ketika dilembagakan, juga memiliki kekuatan untuk membentuk kembali dan memposisikan ulang secara sosial individu yang secara historis terpinggirkan karena penanda sosial mereka (Anderson, 2004 ; Holzer & Neumark, 2006 ). Arus teoritis kontemporer mendukung gagasan bahwa kebijakan publik afirmatif, selain menghasilkan dampak ekonomi, politik, dan sosial yang positif, memainkan peran utama dalam memulihkan akses ke hak-hak sipil dan sosial yang secara historis dan sengaja diabaikan untuk kelompok minoritas (Broadnax, 2018 ; Lippert-Rasmussen, 2020 ; Crusto, 2023 ). Di sisi lain, kebijakan afirmatif sebenarnya dapat dianggap sebagai mekanisme untuk memperbaiki ketidakadilan dan ketimpangan historis.

Akan tetapi, beberapa penulis menafsirkannya lebih kritis, melampaui peran politik dan kelembagaannya. Kajian dan penelitian terkini menganggap kebijakan afirmatif sebagai perwujudan pengakuan utang sosial antargenerasi, yang menyoroti dan meratifikasi kegagalan negara dalam menjamin hak kewarganegaraan bagi individu dan kelompok minoritas (Premdas, 2016 ; Lippert-Rasmussen, 2017 ; Benokraitis, 2019 ). Bagi para penulis ini, kebijakan afirmatif melampaui definisi konseptual mekanisme untuk mempromosikan kesetaraan dan akibatnya menjadi jenis aparatur pemerintah yang bertanggung jawab untuk terus mengoreksi episode diskriminatif dan berprasangka yang dialami oleh kelompok minoritas setiap hari.

Meskipun terdapat keragaman interpretasi yang kaya mengenai subjek tersebut, definisi yang berulang dalam beberapa literatur, yang kami setujui, mengaitkan kebijakan afirmatif dengan misi mendefinisikan ulang peran sosial, politik, dan ekonomi individu dan kelompok minoritas sosial dalam masyarakat (Alon & Tienda, 2007 ; Miller, 2017 ). Singkatnya, tampaknya terdapat konsensus relatif mengenai subjek tersebut di antara para penulis yang dikutip. Pembahasan, secara umum, saling melengkapi dan, yang terpenting, menegaskan kembali perlunya implementasi dan perbaikan berkelanjutan kebijakan afirmatif yang fundamental bagi reformulasi masyarakat kontemporer.

Akan tetapi, kami khususnya percaya bahwa kebijakan afirmatif juga dapat dianggap sebagai satu-satunya instrumen yang mampu secara sistematis dan adil mendorong inklusi individu yang secara historis terpinggirkan dalam masyarakat, khususnya di ruang yang mampu menawarkan tingkat kekuatan dan visibilitas tertentu. Dari perspektif ini, kami menafsirkan Program Transcidadania sebagai contoh yang mewujudkan definisi yang diajukan oleh literatur tentang kebijakan afirmatif. Akan tetapi, terlepas dari relevansi dan misi sosialnya yang tidak dapat disangkal, program ini merupakan pengecualian dibandingkan dengan cakupan tradisional kebijakan afirmatif yang diterapkan di seluruh dunia.

2.2 Kebijakan afirmatif untuk kelompok minoritas sosial
Bagian penting dari studi terkini tentang kebijakan afirmatif difokuskan pada analisis program dan tindakan yang dilaksanakan di negara-negara berkembang untuk kelompok minoritas sosial, khususnya di belahan bumi selatan (Valente & Berry, 2017 ; Lee, 2021 ; Bhavnani & Lee, 2021 ). Hasil sebagian besar penelitian tidak hanya menunjukkan efektivitas kebijakan afirmatif, tetapi juga menyoroti peran sosialnya yang sangat penting bagi individu dan kelompok minoritas. Akan tetapi, penulis mengungkapkan, dalam konteks yang berbeda, dominasi tertentu dari isu rasial sebagai fokus prioritas kebijakan afirmatif yang dikembangkan di negara-negara yang diteliti.

Juga terlihat bahwa ada badan kerja yang berkembang yang didedikasikan untuk membahas, di luar analisis, isu-isu yang terkait dengan peningkatan dan perluasan kebijakan dan tindakan afirmatif yang secara khusus ditargetkan pada ras minoritas (Alon, 2015 ; Glasener et al., 2019 ; Ellison & Pathak, 2021 ). Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa studi dan penelitian tentang kebijakan afirmatif, dalam bidang studi administrasi publik, berfokus terutama pada analisis kebijakan, program, dan proyek dengan fokus rasial. Di Brasil, situasinya tidak berbeda. Studi tentang kebijakan afirmatif juga difokuskan pada diskusi yang berpusat pada inklusi ras minoritas di ruang dan layanan publik (Daflon et al., 2013 ; da Silva, 2019 ; dos Santos et al., 2023 ). Seperti banyak literatur internasional, penelitian yang dilakukan dalam konteks Brasil membuktikan efektivitas kebijakan afirmatif.

Secara umum, lanskap yang digambarkan oleh tinjauan pustaka, selain menyoroti dominasi isu rasial dalam diskusi tentang kebijakan afirmatif, menunjukkan kurangnya studi dan penelitian yang mempertimbangkan kelompok minoritas lain sebagai populasi sasaran yang berpotensi memenuhi syarat. Contohnya termasuk tidak adanya orang LGBTQIA+, imigran dan pengungsi, antara lain, yang tidak termasuk dalam diskusi tentang kebijakan tindakan afirmatif dalam literatur, terutama jika dibandingkan dengan minoritas ras. Namun, banyak penelitian menunjukkan, dengan beberapa konsensus, bahwa penyertaan penanda sosial lain selain ras masih belum dibahas atau diperlakukan sebagai kriteria yang relevan, meskipun sangat penting untuk memastikan peningkatan dan keberlanjutan kebijakan afirmatif.

Lanskap literatur ini menghadirkan paradoks yang menarik. Dominasi penelitian yang mengkaji kebijakan afirmatif untuk kelompok ras dan isu etnorasial di seluruh dunia tidak serta merta berusaha mengabaikan atau mendelegitimasi kurangnya penelitian tentang minoritas seksual dan masalah terkait. Penanda sosial seperti ras dan seksualitas pada dasarnya mewakili titik temu pemahaman bersama di antara komunitas yang terpinggirkan. Sementara sebagian besar akademisi memprioritaskan analisis kebijakan tindakan afirmatif melalui lensa etnorasial, keharusan untuk memperluas perhatian ilmiah ini kepada LGBTQIA+ − khususnya kaum trans − semakin jelas dan mendesak. Melalui penelitian ini, kami bertujuan untuk memberikan kontribusi sederhana untuk memperluas wacana akademis kritis ini.

2.3 Kebijakan afirmatif untuk minoritas seksual
Seperti yang ditunjukkan di atas, studi dan penelitian yang menganalisis kebijakan afirmatif yang ditujukan pada minoritas seksual dan orang trans secara lebih luas dianggap sebagai topik yang sedikit dieksplorasi atau bahkan diprioritaskan dalam literatur. Namun, meskipun ada kelangkaan produksi akademis yang signifikan pada subjek tersebut, kami telah mengidentifikasi, di antara pengecualian, studi yang membahas isu-isu yang sudah diakui secara luas di kedua komunitas. Di antara contoh-contohnya adalah perdebatan yang terkait dengan pengecualian dan marginalisasi sosial yang terkenal dari orang-orang trans dan LGBTQIA+ secara umum, ketidakpastian historis indikator sosial mereka, dan kelangkaan yang cukup besar dari kebijakan publik yang ditargetkan pada individu-individu ini (Lawrence & Taylor, 2020 ; Izugbara et al., 2022 ; Martino et al., 2022 ; Pillay et al., 2022 ; Gardberg et al., 2023 ).

Penelitian teoritis dan empiris di bidang studi kebijakan publik, meskipun difokuskan pada kebijakan afirmatif untuk orang trans dan, secara lebih luas, untuk orang LGBTQIA+, belum mempertimbangkan secara memadai program yang dapat ditiru di tempat lain (Sellers, 2014 ; Elias, 2017 ; Elias et al., 2018 ; Larson, 2022 ; McMahon, 2024 ). Secara umum, studi-studi ini hanya mendukung dan memperkuat isu-isu berulang yang sudah banyak diperdebatkan dalam penelitian yang melibatkan transgender dan minoritas seksual. Singkatnya, studi-studi ini mengeksplorasi inisiatif untuk memerangi prasangka, langkah-langkah untuk mempromosikan keberagaman dalam layanan publik, meningkatkan representasi orang trans di ruang pengambilan keputusan, di antara tema-tema lintas sektoral lainnya.

Dengan latar belakang ini, ada upaya berkelanjutan untuk mempertimbangkan kaum minoritas seksual secara umum sebagai kelompok sasaran yang memenuhi syarat untuk kebijakan afirmatif, berdasarkan kerentanan ekstrem dan indikator sosial yang buruk. Namun, ada juga kekurangan studi dan penelitian yang didedikasikan untuk menganalisis secara empiris kebijakan dan program afirmatif yang saat ini berlaku untuk orang trans dan LGBTQIA+. Hal ini menunjukkan kesenjangan yang signifikan dalam literatur tentang kebijakan afirmatif. Akibatnya, program Transcidadania, dan penelitian ini, dapat berkontribusi untuk mengisi kesenjangan ini.

3 PROGRAM TRANSCIDADANIA 4
3.1 Konteks
Selama kampanye pemilihannya tahun 2012, Fernando Haddad, mantan wali kota São Paulo dan saat itu berafiliasi dengan Partai Buruh Brasil (PT), memasukkan target no. 61 dalam platform politiknya. 5 Target ini secara resmi diusulkan oleh Haddad sebagai komitmen terhadap komunitas LGBTQIA+. Tahun berikutnya, setelah kemenangan Haddad, tanggung jawab untuk mengembangkan program atau kebijakan yang dapat sesuai dengan tujuan yang ditetapkan diberikan kepada anggota Koordinasi Kebijakan untuk LGBTI+ (CPLGBTI+), sebuah entitas yang terkait dengan Sekretariat Kota São Paulo untuk Hak Asasi Manusia dan Kewarganegaraan (SMDHC) kota São Paulo yang bertanggung jawab untuk mengelola program tersebut hingga saat ini.

Setelah sekitar dua tahun penelitian dan pemetaan, Program Transcidadania diluncurkan pada tanggal 29 Januari 2015, melalui Keputusan Kota no. 55.874/2015. 6 Misi program ini, sejak awal, difokuskan pada promosi inklusi sosial bagi para transgender yang tinggal di kota São Paulo yang berada dalam situasi kerentanan sosial ekonomi. Untuk mencapai tujuan ini, program ini mengadopsi model reintegrasi sosial, sementara juga mensyaratkan komitmen penerima manfaat selama 30 jam per minggu, sekitar 6 jam sehari, termasuk 4 jam kegiatan pendidikan dan 2 jam kegiatan yang ditujukan untuk pelatihan profesional dan persiapan untuk pasar tenaga kerja.

3.2 Kemajuan dan perubahan bertahap
Meskipun pemerintahan Haddad berakhir pada bulan Desember 2016, program tersebut tetap dijalankan oleh penggantinya, mantan wali kota João Dória, yang dianggap sebagai seorang konservatif yang taat. Akan tetapi, selama pemerintahannya, tidak ada catatan tentang kemungkinan kemajuan atau perbaikan dalam program tersebut. Pada tahun 2018, tak lama setelah pengunduran diri Dória untuk mencalonkan diri sebagai gubernur, wakil wali kota Bruno Covas, yang dianggap cukup konservatif, mengambil alih jabatan wali kota dan menjadikan Program Transcidadania sebagai sasaran proses restrukturisasi yang kuat, yang memberikan karakter kelembagaan yang kuat pada program tersebut. Perubahan-perubahan ini memunculkan Keputusan Kotamadya No. 58.227/2018, 7 yang mengatur program tersebut. Selama pemerintahan Covas (2018–2021), program tersebut mengalami pertumbuhan yang sangat cepat dalam kapasitasnya dan otonomi birokrasi yang relatif.

Selama periode ini, selain terus ditingkatkan, Transcidadania memulai upaya kolaboratif dengan Pusat Kewarganegaraan LGBTI+ (CCLGBTI+) di kota São Paulo. Kemitraan ini terbukti berperan penting dalam perluasan program, yang berfungsi sebagai akses utama bagi para penerima manfaat. CCLGBTI+ hadir di kelima wilayah administratif kota (Pusat, Utara, Selatan, Timur, dan Barat). Setelah kematian Covas (2021), desain program yang sukses secara mengejutkan dipertahankan dan diperkuat di bawah pemerintahan wali kota saat ini, Ricardo Nunes, yang sangat konservatif. Relevansi sosial dan komitmen program mungkin telah berkontribusi pada keberlanjutannya, di antara banyak faktor lain yang tidak disebutkan. Kami percaya bahwa model reintegrasi sosial berdasarkan akses pendidikan-kembali adalah faktor yang bertanggung jawab atas ketenarannya, yang mengonsolidasikan kepemimpinannya di bidang kebijakan afirmatif yang ditujukan pada kaum minoritas seksual.

4 BAHAN DAN METODE
4.1 Metode
Artikel ini didasarkan pada satu studi kasus (Stake, 1995 ). Pendekatan metodologis ini berfokus pada fenomena tertentu sekaligus bertujuan untuk memahami dan menggambarkan situasi yang menawarkan kontribusi signifikan, baik empiris dan/atau teoritis. Singkatnya, kami membenarkan pemilihan program Transcidadania sebagai kasus unik karena kelangkaan kebijakan afirmatif untuk orang-orang LGBTQIA+ di Brasil, menurut sebuah studi yang ditugaskan oleh Kementerian Hak Asasi Manusia dan Kewarganegaraan Brasil. 8

4.2 Kriteria dan pemilihan peserta
Partisipan dalam penelitian ini dipilih secara sengaja, berdasarkan kriteria seleksi yang telah ditentukan sebelumnya oleh peneliti:

(1) Pernah menduduki jabatan manajemen atau sedang menduduki jabatan manajemen dalam program tersebut;

(2) Berusia 18 tahun atau lebih;

(3) Identifikasi diri sebagai individu atau sekutu LGBTQIA+;

(4) Persetujuan untuk berpartisipasi secara sukarela dan anonim dalam penelitian.

Dengan mempertimbangkan kriteria ini, kami memulai proses pemetaan calon peserta. Singkatnya, kami memformalkan permintaan kami melalui email kepada anggota CPLGBTI+, dengan meminta daftar kontak peserta yang memenuhi kriteria yang ditetapkan. Kami kemudian menerima alamat email dari seorang manajer saat ini dan seorang mantan manajer program. Melalui kedua peserta ini, kami menerapkan teknik pengambilan sampel bola salju (rujukan dari calon narasumber lain) untuk mengidentifikasi calon peserta tambahan untuk penelitian ini. Tabel 1 merinci peserta penelitian.

TABEL 1. Rincian peserta dan informasi profil.

Secara total, sekitar 14 peserta potensial diidentifikasi, diklasifikasikan ke dalam empat kategori:

(1) Sekretaris dan mantan sekretaris (SMDHC);

(2) Koordinator dan mantan koordinator (CPLGBTI+);

(3) Manajer dan mantan manajer (Program Transcidadania);

(4) Administrator Pusat Kewarganegaraan LGBTI+ (CCLGBTI+).

Setelah proses pemetaan selesai, para peneliti menghubungi setiap orang yang dipilih secara individual melalui email dan telepon. Email yang dikirim ke semua calon peserta meliputi:

(1) Pengenalan singkat terhadap proposal penelitian, dengan rincian kontak peneliti;

(2) Bukti persetujuan penelitian oleh Komite Etik;

(3) Saran tanggal dan waktu untuk wawancara jarak jauh atau tatap muka;

(4) Formulir Persetujuan Informasi (ICF);

(5) Instrumen Pengumpulan Data (DPI) yang diartikan sebagai panduan wawancara awal.

Dari 14 calon peserta, kami mencatat 6 penolakan: 3 (2 mantan koordinator CPLGBTI+, dan 1 Sekretaris SMDHC) langsung menolak undangan, dengan alasan potensi konflik kepentingan politik. 3 penolakan lainnya, dari 3 manajer CCLGBTI+, disebabkan oleh kurangnya respons terhadap beberapa upaya komunikasi melalui email atau telepon. Secara keseluruhan, 8 peserta setuju untuk ikut serta dalam penelitian ini.

Seperti yang dijelaskan dalam Tabel 1 , sekitar setengah dari peserta ( n  = 4) mengidentifikasi diri mereka sebagai transgender, sementara setengah sisanya terdiri dari pria gay cisgender ( n  = 2) dan sekutu heteroseksual ( n  = 2). Representasi substansial dari orang-orang trans yang menduduki posisi manajerial dalam struktur pengambilan keputusan program menunjukkan bahwa komitmen Transcidadania terhadap inklusi sosial melampaui retorika kelembagaan dan menjadi operasional dalam praktik. Kami berpendapat bahwa temuan khusus ini dapat menjadi faktor penting bagi tata kelola program yang berkelanjutan, sementara secara bersamaan berfungsi sebagai model penting bagi negara-negara dan kota-kota lain yang mempertimbangkan implementasi kebijakan serupa.

Akan tetapi, untuk penelitian ini, kami membatasi diri untuk menganalisis aspek-aspek yang terkait dengan struktur model reintegrasi sosial ini. Oleh karena itu, kami tegaskan bahwa bidang penelitian terbatas pada lingkungan kelembagaan dan organisasi program, yang bertanggung jawab atas pembangunan dan pelaksanaan program. Dengan demikian, tidak diperlukan kontak atau interaksi dengan penerima manfaat atau mantan penerima manfaat Transcidadania, karena partisipasi mereka tidak memiliki dampak signifikan terhadap analisis model tersebut.

4.3 Pengumpulan dan penyimpanan data
Wawancara dilakukan dalam format hibrida, dengan sekitar 6 wawancara dilakukan melalui konferensi video menggunakan platform Zoom dan Microsoft Teams, dan 2 wawancara dilakukan secara tatap muka menggunakan aplikasi perekaman audio di telepon pintar penulis pertama. Waktu perekaman bervariasi secara signifikan, antara 13 dan 63 menit. Konten setiap wawancara disimpan dalam folder individual di cloud, diidentifikasi menurut posisi profesional yang dipegang oleh setiap partisipan. Strategi ini diadopsi untuk menghindari identifikasi nominal yang eksplisit dari partisipan, memastikan kerahasiaan mereka, sesuai dengan aturan Komite Etik.

5 HASIL DAN PEMBAHASAN
Data dan informasi yang dikumpulkan selama wawancara dengan para pelaku utama dalam program tersebut menunjukkan bahwa tujuan utama model tersebut bukan hanya untuk mendorong reintegrasi sosial, tetapi juga untuk mencegah, secara terkoordinasi, kontak dini dan tidak sukarela penerima manfaat dengan proses marginalisasi yang berulang. Oleh karena itu, kami yakin bahwa model tersebut, seperti yang diilustrasikan dalam Gambar 1 , dapat diartikan sebagai solusi inovatif yang mampu mengatasi masalah historis dan terus-menerus tentang eksklusi sosial bagi kaum trans.

5.1 Penerimaan
Menurut beberapa pelaku program saat ini dan sebelumnya, kami menganggap ‘Penerimaan’ sebagai pilar tindakan pertama dan utama dalam model reintegrasi sosial Program Transcidadania. Tujuan pilar ini adalah untuk mencegah kemungkinan proses putus sekolah baru di antara para penerima manfaat program, yang hampir selalu dipicu oleh perilaku diskriminatif dan kurangnya persiapan staf sekolah untuk menanggapi kebutuhan khusus kaum trans. Untuk mencegah hal ini terjadi, kami mengamati bahwa program ini mengadopsi sistem pendidikan preventif bagi para pelaku yang bertanggung jawab atas kontak harian dengan para penerima manfaat. Selain itu, program ini mengakui bahwa mempersiapkan lingkungan sekolah yang inklusif merupakan hal mendasar bagi efektivitas dan keberlanjutan model reintegrasi sosial dan, akibatnya, untuk memutus siklus eksklusi sosial antargenerasi melalui pengembalian pendidikan. Kisah beberapa narasumber mendukung hal ini:

Namun, analisis kami sedikit lebih jauh. Secara umum, kami percaya bahwa pilar ‘Penerimaan’, selain berkontribusi pada terciptanya lingkungan inklusif yang mengakui dan menghormati keunikan penerima manfaat, terutama berupaya menciptakan kondisi yang menguntungkan bagi para transgender untuk tetap bersekolah dan, akibatnya, mengikuti program. Untuk mencapai hal ini, program ini menawarkan pelatihan khusus bagi semua profesional pendidikan yang terlibat langsung atau tidak langsung dengan para penerima manfaat. Menurut para narasumber, kursus ini merupakan persyaratan penting bagi semua sekolah dan staf mereka yang menjadi bagian dari model reintegrasi sosial Program Transcidadania. Sebagaimana dinyatakan oleh para peserta, pilar pertama ini telah menjadi uji pendahuluan yang mampu mendeteksi kepatuhan para pendidik dan penerima manfaat terhadap model tersebut. Gambar 2 mengilustrasikan struktur alat pelatihan ini.

Awalnya, kami ingin menyoroti fokus kursus dalam memperkenalkan peserta pada isu-isu yang terkait dengan asal-usul dan definisi konseptual identitas gender dan keberagaman seksual, topik-topik yang terkait dengan hak-hak seksual dan reproduksi, pengetahuan tentang hak-hak konstitusional dan jaminan bagi kaum trans dan kaum minoritas seksual secara umum, dan, yang kurang jelas, isu-isu yang terkait dengan kebijakan publik dan sejenisnya. Secara keseluruhan, dengan menganalisis proposal kursus dan isinya, pelatihan ini mendorong refleksi atas penggunaan konsep heteronormatif yang tidak disengaja dan tidak disadari dalam kehidupan sehari-hari, sementara pada saat yang sama mendorong perilaku dan praktik berdasarkan konsep-konsep yang inklusif dan beragam, dengan mengakui pluralitas dan kekhususan kaum trans dan komunitas LGBTQIA+ secara keseluruhan.

Ketika menganalisis pilar ini, seperti yang ditunjukkan pada Gambar 2 , kami mengidentifikasi aspek unik dari kursus tersebut. Meskipun perbedaan ini tidak disebutkan secara eksplisit dalam data dokumenter, kami mengamati dari pernyataan para narasumber bahwa seluruh proses perumusan, penataan, dan pelaksanaan kursus sebaiknya dilakukan oleh orang-orang LGBTQIA+ yang memiliki hubungan langsung atau tidak langsung dengan manajemen program. Dalam pandangan kami, langkah ini bertujuan untuk memastikan keselarasan kelembagaan dengan tujuan program dan, yang terpenting, bertujuan untuk membangun kepercayaan dan menjamin keterwakilan. Langkah ini memastikan bahwa kaum minoritas seksual, termasuk kaum trans, tidak hanya dianggap sebagai penerima manfaat, tetapi juga sebagai aktor utama yang bertanggung jawab untuk melaksanakan model reintegrasi sosial secara keseluruhan.

Berdasarkan data dokumenter dan kesaksian dari para narasumber, analisis kami menyoroti kebutuhan mendesak untuk perbaikan, termasuk topik-topik khusus dan konten yang sengaja difokuskan pada isu-isu trans. Kami percaya bahwa penyertaan atau penggantian topik-topik yang membahas tentang pembentukan identitas, kata ganti, dan akses ke hak-hak hukum dan jaminan bagi para transgender dapat menjadi contoh dari perbaikan ini. Namun, meskipun melatih agen pendidikan untuk mempromosikan lingkungan yang ramah sangat penting dan mendesak, kami mengidentifikasi kebutuhan untuk menciptakan kondisi yang mampu menjamin keterlibatan audiens target program di luar lingkungan pendidikan. Untuk tujuan ini, program ini menawarkan transfer tunai bersyarat, yang dikenal sebagai ‘Insentif’, yang dijelaskan dalam subbagian berikut.

5.2 Insentif
Dengan mempertimbangkan kerentanan sosial-ekonomi kaum trans sebagai faktor yang terkait dengan kondisi sosial historis mereka, Program Transcidadania telah menciptakan pilar tindakan yang didedikasikan untuk menjamin penghidupan dasar untuk memastikan kehadiran para penerima manfaat dalam program dan dalam kegiatan pendidikan wajib, seperti yang disebutkan oleh para narasumber. Analisis kami menunjukkan bahwa pilar ini harus disebut ‘Insentif’, dan digambarkan dalam Gambar 3. Dalam istilah operasional, insentif tersebut disusun sebagai program transfer tunai bersyarat bulanan, yang didukung oleh dana publik yang secara khusus dialokasikan dalam anggaran SMDHC untuk tujuan ini. Instrumen ini, yang dalam analisis kami dianggap sebagai elemen penting untuk kelancaran program, telah dipelihara dan ditingkatkan dari waktu ke waktu, menunjukkan proses perbaikan berkelanjutan yang jelas. Gambar 3 , menggambarkan evolusi progresif instrumen ini, yang mencakup periode dari 2015 (tahun implementasi) hingga 2022 (informasi terbaru yang tersedia).

Berdasarkan data dokumenter yang dikumpulkan, kami mengamati bahwa selama pemerintahan Dória dan Covas (2017–2021), ada peningkatan signifikan dalam jumlah tempat yang ditawarkan oleh program tersebut. Pada periode yang sama, kami mengidentifikasi peningkatan progresif dalam nilai insentif sosial-ekonomi yang diberikan kepada penerima manfaat. Selama hampir lima tahun Dória dan Covas bertanggung jawab atas balai kota São Paulo, ada peningkatan kumulatif sebesar 21% dalam insentif, sekitar 4,6% setahun (lihat Gambar 3 ). Meskipun inisiatif ini dapat dianggap cukup memuaskan bagi pemerintahan konservatif, persentase peningkatan tersebut masih jauh dari tingkat yang dicapai selama pemerintahan Haddad, yang mengusulkan perkiraan peningkatan 19% dalam insentif sosial-ekonomi, sekitar 9,5% setahun, hanya dalam dua tahun, yang menandakan apresiasi program tersebut dalam agenda pemerintahannya.

Anehnya, pemerintahan Nunes menerapkan peningkatan hampir 10% dalam insentif sosial-ekonomi dan berinvestasi dalam penciptaan 150 tempat baru untuk Transcidadania. Menurut laporan dari para pelaku utama program, subsidi keuangan menjadi sumber pendapatan utama bagi sebagian besar penerima manfaat, mengingat kerentanan sosial-ekonomi mereka yang ekstrem. Selain biaya makanan pokok, para narasumber menyebutkan bahwa investasi dalam perawatan kesehatan dan terapi hormon merupakan praktik yang umum dan perlu bagi para penerima manfaat:

Akan tetapi, meskipun memainkan peran sosial yang relevan dan penting, kami percaya masih ada ruang untuk perbaikan, khususnya dalam nilai moneter dari insentif sosial-ekonomi yang diberikan kepada penerima manfaat. Analisis kami menunjukkan bahwa kekhususan profil penerima manfaat harus dimasukkan dan tercermin dalam nilai moneter, dengan biaya kesehatan wajib, misalnya, menjadi salah satu faktor yang secara tidak langsung dapat berkontribusi pada keseluruhan model reintegrasi sosial. Akan tetapi, kami percaya bahwa kami perlu melangkah lebih jauh. Meskipun menjamin lingkungan sekolah yang ramah dan insentif berkala untuk penghidupan ekonomi merupakan hal mendasar untuk mempertahankan program, penting juga untuk memantau kinerja dan evolusi penerima manfaat guna mengonsolidasikan tujuan program dan model reintegrasi sosialnya. Hal ini ditegaskan oleh para narasumber.

Proses ini, menurut para aktor kunci, secara kelembagaan dikenal sebagai ‘Pemantauan’ dan dianggap sebagai pilar ketiga dan terakhir dari model reintegrasi sosial (lihat Gambar 4 ).

5.3 Pemantauan
Selama analisis wawancara, kami mengidentifikasi alat yang dikembangkan secara internal oleh program untuk memantau kemajuan setiap peserta. Alat ini disebut Rencana Dukungan Individual (ISP), yang dikembangkan oleh mantan manajer program dan saat ini digunakan oleh spesialis pendidikan yang merupakan bagian dari tim multidisiplin di pusat-pusat CCLGBTI+. Rencana ini berfungsi sebagai mekanisme utama untuk memantau kemajuan pendidikan setiap penerima manfaat. Dalam praktiknya, tujuan awalnya ditetapkan berdasarkan tingkat pendidikan setiap penerima manfaat dan dapat bervariasi. Setelah menempatkan penerima manfaat di tahun terakhir sekolah yang mereka selesaikan, berdasarkan tingkat pendidikan mereka sebelumnya, program ini menetapkan dua tujuan utama. Gambar 4 menguraikan dan menggambarkan proses ini secara visual.

Menurut para pelaku yang terlibat, untuk memastikan tercapainya tujuan-tujuan ini, program ini menerapkan strategi dukungan pendidikan luar sekolah yang berkelanjutan bagi para penerima manfaat. Kami menekankan aspek ini, pertama-tama, sebagai pembedaan yang sensitif dan perlu. Meskipun pilar ini memiliki tujuan yang jelas dan ringkas, data dan informasi yang dikumpulkan selama analisis wawancara menunjukkan bahwa para penerima manfaat menghadapi tantangan dengan tugas-tugas akademis harian yang diberikan oleh lembaga pendidikan. Sebagai tanggapan terhadap masalah ini, program ini menawarkan dukungan pendidikan berkelanjutan, yang dikelola oleh spesialis pendidikan dari pusat-pusat CCLGBTI+. Profesional pendidikan memainkan peran penting dalam program ini, menjadi bertanggung jawab untuk mengidentifikasi dan menyelesaikan kesulitan belajar, sehingga menghindari putus sekolah dini dan meningkatkan efektivitas model reintegrasi sosial.

Namun, pilar ‘tindak lanjut’ dan target ISP lebih dari sekadar persyaratan wajib untuk memastikan keberlangsungan partisipasi penerima manfaat dalam program. Pilar ketiga ini dapat berfungsi sebagai alat penting untuk analisis diri kelembagaan terhadap model yang diadopsi oleh program. Dengan kata lain, pada tahap inilah potensi kegagalan atau risiko kelembagaan dapat diidentifikasi dan ditangani dengan cepat. ‘Pemantauan’ dipandang sebagai bentuk ‘pengujian awal kelembagaan’ terhadap program, yang mampu mengungkap, misalnya, kepatuhan terhadap ISP dan, secara tidak langsung, terhadap model reintegrasi sosial yang dikembangkan oleh Transcidadania.

Berdasarkan kesaksian yang dikumpulkan, dapat diidentifikasi adanya rasa perhatian yang jelas di antara para pelaku yang berpartisipasi dan terus berpartisipasi dalam pelaksanaan program. Analisis kami menunjukkan bahwa proses tindak lanjut dapat menjadi indikator penting apakah strategi yang dimasukkan ke dalam model reintegrasi sosial mencapai tingkat keberhasilan tertentu. Beberapa peserta menegaskan bahwa mereka menganggap proses tindak lanjut sebagai aspek yang paling sensitif dan penting dari model tersebut, karena fase ini dikonsolidasikan sebagai momen kebenaran mengenai keberhasilan atau kegagalan strategi yang diadopsi oleh program.

Pada saat yang sama, kami menafsirkan ISP tidak hanya sebagai instrumen yang relevan untuk kinerja program, tetapi juga sebagai alat yang didedikasikan untuk memantau kemajuan pendidikan penerima manfaat secara sistematis, termasuk adopsi metrik yang nyata. Di antaranya adalah persyaratan: tingkat kehadiran sekolah bulanan penerima manfaat sama dengan atau lebih besar dari 60% dan kinerja rata-rata dua bulanan dalam mata pelajaran sama dengan atau lebih besar dari 6,0 poin. Lebih jauh, setiap enam bulan, teknisi pendidikan di pusat CCLGBTI+ melakukan proses pemantauan individual terhadap setiap penerima manfaat, yang dikenal sebagai ‘pemantauan parsial’, menurut informasi yang diberikan oleh orang yang diwawancarai. Proses ini merupakan indikator penting dari kinerja individu penerima manfaat, yang menentukan apakah penerima manfaat akan dapat melanjutkan program.

Namun, tujuan nyata dari ISP juga membantu mengevaluasi desain kelembagaan program, yang menggunakan pendidikan sebagai pendorong utama untuk reintegrasi sosial para penerima manfaat. Metrik tersebut dapat menunjukkan perlunya perbaikan atau tinjauan sistematis terhadap model reintegrasi sosial program atau dapat menegaskan kembali dan mengonsolidasikan desainnya. Secara umum, dengan mempertimbangkan berbagai kesaksian yang dianalisis, kami menafsirkan proses pemantauan sebagai serangkaian elemen yang memiliki tujuan yang sama: untuk meningkatkan kemajuan pendidikan para penerima manfaat secara mandiri.

Singkatnya, proses pemantauan bertujuan untuk memverifikasi keselarasan antara tujuan yang ditetapkan oleh program dan kinerja masing-masing penerima manfaat. Dengan demikian, setelah keselarasan ini teridentifikasi, model reintegrasi sosial, yang terwujud melalui akses dan perkembangan sekolah, dapat dianggap berpotensi berhasil dan dapat direplikasi, seperti yang disebutkan di bagian berikutnya.

6 CATATAN PENUTUP
Penelitian ini memberikan kontribusi yang signifikan terhadap kemajuan, baik secara teoritis maupun empiris, perdebatan tentang kebijakan afirmatif untuk orang trans dan LGBTQIA+, dengan mempertimbangkan Transcidadania sebagai model yang relatif berhasil. Analisis kami secara luas menginterpretasikan model reintegrasi sosial yang diteliti sebagai strategi efektif yang diusulkan oleh kota São Paulo untuk mengatasi fenomena historis dan berulang dari pengucilan sosial orang trans. Temuan kami mengungkapkan bahwa struktur model (Penerimaan; Insentif; Pemantauan), menetapkan serangkaian kondisi dan tujuan yang, selain memfasilitasi akses ke kewarganegaraan melalui pendidikan, memerangi kerentanan dan ketidaksetaraan sosial ekonomi yang dihadapi oleh orang trans setiap hari.

Di samping keunggulannya dan relevansinya secara sosial, perbaikan program yang berkelanjutan di beberapa pemerintahan dalam konteks politik yang merugikan, menunjukkan bahwa model tersebut dapat ditiru dalam konteks lain.

Studi ini menyoroti faktor-faktor yang dapat memfasilitasi potensi penyebaran model tersebut. Struktur program yang relatif sederhana, interseksionalitas dengan kebijakan pendidikan dan sistem pendidikan arus utama, dan penerapan tujuan yang jelas dan telah ditetapkan sebelumnya bagi para penerima manfaat adalah beberapa contohnya. Namun, penting untuk menekankan bahwa, selain inisiatif seperti Program Transcidadania, negara-negara yang terlibat harus mengusulkan dan menerapkan kebijakan afirmatif yang nyata dan saling melengkapi yang dapat membawa perubahan nyata yang mampu secara sistematis mempromosikan akses dan pelaksanaan kewarganegaraan penuh bagi kaum trans dan komunitas LGBTQIA+ secara umum.

7 KONTRIBUSI
7.1 Kontribusi teoritis
Studi ini membahas kesenjangan penting dalam literatur, yaitu analisis kebijakan afirmatif di luar dimensi ras dan gender. Dominasi diskusi tentang tema-tema ini dalam studi kebijakan afirmatif telah menghambat penyertaan kelompok minoritas lain yang secara historis terpinggirkan, seperti komunitas trans dan individu LGBTQIA+. Oleh karena itu, kami menganggap upaya kami untuk menghasilkan studi yang mengeksplorasi dan menganalisis kebijakan afirmatif yang ditujukan pada minoritas seksual sebagai kontribusi awal, namun signifikan, terhadap literatur, yang berupaya memperluas diskusi dan perdebatan tentang analisis kebijakan afirmatif.

7.2 Kontribusi empiris
Dalam hal kontribusi praktis, hasil tersebut dapat menarik perhatian para pembuat kebijakan yang berupaya untuk mempromosikan transformasi sosial yang nyata dan layak bagi kaum minoritas sosial, termasuk kaum trans dan kaum minoritas seksual. Lebih jauh, kami menekankan bahwa model reintegrasi sosial, bersama dengan Program Transcidadania secara keseluruhan, dapat menarik minat negara-negara lain di belahan bumi selatan yang memiliki konteks politik dan sosial yang serupa dengan Brasil dan kota São Paulo – konteks yang mencakup pelanggaran hak asasi manusia yang serius terhadap kaum trans dan LGBTQIA+ secara umum. Namun, sebelum hal ini dapat terjadi, faktor-faktor tertentu harus ada, seperti yang kami uraikan di subbagian berikutnya.

7.3 Pelajaran singkat
Hal utama yang perlu diperhatikan adalah perlunya memastikan skenario politik progresif, yang merupakan prasyarat yang sangat diperlukan untuk memastikan pelaksanaan program. Prasyarat lain yang diperlukan meliputi: (1) menunjukkan kapasitas untuk menerapkan investasi publik yang berkelanjutan untuk menjamin transfer insentif keuangan bulanan kepada penerima manfaat; (2) awalnya menyajikan sejumlah tempat yang tersedia, sehingga memfasilitasi kontrol yang lebih baik terhadap masyarakat sasaran; (3) membangun sistem yang jelas dan ringkas untuk memantau sasaran; (4) menerapkan pendekatan manajemen interseksional, memperkuat proses artikulasi dan pembagian tanggung jawab antara lembaga dan departemen pemerintah yang terlibat; dan (5) memperkirakan jumlah agen publik yang terlibat, sehingga dapat mengurangi kemungkinan konflik organisasi dan menjaga biaya gaji relatif stabil. Faktor-faktor ini akan menjadi dasar yang kuat untuk tindakan bagi negara-negara yang mempertimbangkan penerapan kebijakan afirmatif untuk orang trans dan minoritas seksual lainnya sesuai dengan Program Transcidadania.