MESIN PERTUMBUHAN NEOLIBERAL YANG DIPIMPIN OLEH NIRLABA DAN PRIVATISASI KETERLIBATAN MASYARAKAT: Pusat Kepresidenan Obama di Sisi Selatan Chicago

Abstrak
Kami menganalisis pembangunan Obama Presidential Center di Chicago sebagai produk dari jenis baru mesin pertumbuhan perkotaan—mesin pertumbuhan neoliberal yang dipimpin oleh lembaga nirlaba. Berdasarkan studi tentang pembangunan perkotaan yang dipimpin oleh lembaga nirlaba serta penelitian tentang oposisi yang didorong oleh CBA, kami merekonstruksi bagaimana mesin pertumbuhan yang dipimpin oleh Yayasan Obama mampu mendominasi perencanaan prapembangunan, memprivatisasi taman publik, dan menjalankan proses keterlibatan masyarakat privatnya sendiri dengan cara yang menghambat oposisi masyarakat yang kuat. Kami berpendapat bahwa sumber daya politik yayasan nirlaba, terutama kemampuan mereka untuk mengklaim otoritas dan legitimasi publik, membekali mereka untuk melewati proses kelembagaan publik yang sesungguhnya dan untuk mengusir bahkan perlawanan yang kuat dari para pelaku masyarakat. Kami berpendapat bahwa serangkaian sumber daya politik lunak yang dikerahkan oleh Yayasan Obama—kenetralannya yang dipersepsikan, reputasi kolaboratif, dan ambiguitas publik/swasta—memberikan aset berharga untuk tugas membelokkan proses partisipatif menuju legitimasi politik proyek pembangunan yang kontroversial. Karena organisasi nirlaba memiliki posisi unik untuk menggunakan sumber daya politik ini, kasus OPC menandakan perluasan jangkauan tindakan bagi para pelaku mesin pertumbuhan, termasuk privatisasi keterlibatan masyarakat.

Perkenalan
Obama Presidential Center (OPC), yang dijadwalkan selesai pada tahun 2026, mungkin merupakan pembangunan perkotaan paling penting di Sisi Selatan Chicago dalam lebih dari satu abad. Dipimpin oleh yayasan swasta mantan presiden, Yayasan Obama (OF), proyek ini dapat tampak di mata publik sebagai inisiatif pembangunan yang secara unik didorong oleh warisan presiden, kepemimpinan yang karismatik, dan kolaborasi masyarakat. Tujuan yang dinyatakan dari pusat tersebut—untuk memperingati kepresidenan Barack Obama dan untuk membangun ‘Sisi Selatan Chicago yang kuat dan berkembang’—tampaknya sepenuhnya memadukan visi sipil yang lebih besar dari keluarga Obama dengan etos demokratis dan partisipatif dari pendekatan pembangunan berbasis masyarakat. Dalam optik ini, permintaan berkelanjutan oleh koalisi penduduk lokal untuk perjanjian manfaat masyarakat (CBA) dapat dikesampingkan sebagai keluhan yang tak terelakkan dari minoritas yang tidak puas.

Penanganan ilmiah telah menggambarkan susunan dinamika perkotaan yang agak lebih kompleks dan saling bertentangan. Fennelly ( 2023 ) mengacu pada teori rezim baru untuk menyatakan bahwa aktor pembangunan utama dalam hal ini—Yayasan Obama dan mitra lokalnya, Universitas Chicago—adalah ‘lembaga jangkar’ nirlaba dengan visi komunitas yang berbenturan dengan visi penduduk lama. Namun, penjelasan Fennelly gagal untuk secara efektif berteori tentang konflik kepentingan yang terjadi dalam pertemuan ini, dia juga tidak mengembangkan penjelasan yang meyakinkan tentang mengapa proses perencanaan gagal meminta pertanggungjawaban Yayasan. Sebaliknya, Schwarze dan Wilson ( 2022 ) menggambarkan keberhasilan kemajuan proyek Obama Center sebagai ‘pembungkaman’ suara masyarakat melalui penerapan praktik diskursif yang strategis berupa eksklusi sosial-spasial dan rasialisasi. Sementara studi mereka secara efektif membedah taktik marginalisasi yang digunakan oleh berbagai pendukung proyek, studi tersebut tidak menghasilkan penjelasan yang meyakinkan tentang kondisi perkotaan yang memungkinkan pengembang dan sekutunya untuk menjalankan hegemoni diskursif semacam ini. Jika digabungkan, kedua studi tersebut memberikan wawasan berguna terhadap kasus tersebut tetapi tidak menawarkan teori yang meyakinkan tentang kekuatan aktor utamanya: Yayasan nirlaba.

Untuk mengatasi kesenjangan ini, kami mengklaim bahwa karakteristik penentu kasus ini berasal dari peran OF sebagai pengembang nirlaba serta sumber daya politik dan ekonomi yang memungkinkan Yayasan ini mengelola seluruh proses perencanaan pembangunan. Jauh dari menjadi ‘jangkar’ lokal, OF beroperasi sebagai perusahaan nirlaba global bernilai miliaran dolar yang hadir untuk tujuan mengelola proyek OPC. Meskipun University of Chicago dapat dipahami dalam istilah konvensional sebagai lembaga jangkar, ia adalah mitra pembangunan junior, yang bertindak hanya sebagai sponsor lokal awal untuk proyek tersebut. Sementara teori rezim baru mengklaim bahwa lembaga yang berlabuh secara lokal semakin mendorong pembangunan di kota-kota AS (Rae, 2006 ; Patterson dan Silverman, 2014 ), Yayasanlah yang memimpin proses OPC secara menyeluruh—dari memulai pembangunan dan mengamankan pembiayaan hingga merencanakan proyek dan mengelola prosedur keterlibatan masyarakatnya. Karakter ‘lokalis’ dari proyek tersebut sebagian besar masih bersifat retorika, sementara kekuatan yang mendorong proyek tersebut maju berasal dari lembaga nirlaba global yang bermodal besar dan kemampuannya untuk menyusun mesin pembangunan yang dipimpin swasta dan didukung publik. Kami berpendapat bahwa Pusat Kepresidenan Obama merupakan produk dari jenis mesin pertumbuhan perkotaan baru—mesin pertumbuhan neoliberal yang dipimpin lembaga nirlaba.

Menempatkan mesin pertumbuhan neoliberal yang dipimpin oleh organisasi nirlaba
Proyek OPC menyoroti adaptasi yang telah lama digagas terhadap lingkungan perkotaan yang lebih besar serta respons inovatif terhadap tantangan pembangunan yang lebih baru di kota-kota AS. Teori mesin pertumbuhan awal difokuskan secara efektif pada aliansi ad hoc antara pelaku ekonomi yang mengejar pertumbuhan perkotaan yang didorong oleh nilai tukar, sementara juga terlalu menekankan eskalasi nilai tanah lokal sebagai tujuan inti di mana kepentingan ekonomi bersama cenderung mengelompok (Molotch, 1976 ; Logan dan Molotch, 1987 ; Jonas dan Wilson, 1999 ). Penekanan teori pada kebutuhan pengembang untuk membangun koalisi yang lebih luas dalam mendukung proyek—dengan demikian melegitimasi proyek tersebut sebagai pemenuhan kepentingan publik—terus relevan. Dekade berikutnya melihat peningkatan peran pelaku translokal dalam pembangunan perkotaan, terutama dengan proyek skala besar atau pembangunan mega yang membutuhkan investasi besar-besaran dan jaringan keahlian perusahaan yang luas (Raco et al ., 2016 ). Dalam kondisi seperti itu, koalisi pertumbuhan utama bersatu secara fleksibel di sekitar inisiatif berbasis proyek, menghasilkan aliansi translokal selektif di mana para pelaku lokal melakukan serangkaian tugas yang sangat spesifik terkait dengan kebijakan kota, perencanaan, pencitraan merek tempat, dan dukungan infrastruktur (Harvey, 1989 ; Lauermann, 2018 ; Farmer dan Poulos, 2019 ).

Evolusi ini disertai dengan privatisasi perencanaan yang semakin meluas, terkadang dirasionalisasi oleh klaim bahwa pembangunan yang dimaksud adalah proyek unik dan satu kali yang memerlukan pengecualian dari mekanisme akuntabilitas yang mapan (Gibson et al ., 2023 ). Seiring dengan meningkatnya konsultan swasta sebagai perencana, klaim semacam itu dapat mengakibatkan pembentukan badan-badan dengan kekuatan pengambilan keputusan yang ‘luar biasa’ atau pengabaian perencanaan konvensional atau tinjauan undang-undang (Swyngedouw et al ., 2002 ; Weber dan O’Neill-Kohl, 2013 ; Raco et al ., 2016 ). Bersamaan dengan itu, sumber daya negara bagian setempat—dengan kedok tanah publik, subsidi, dan legitimasi politik—terus memberikan dukungan untuk apa yang merupakan proyek pembangunan yang dipimpin oleh swasta.

Dalam konteks ini, organisasi nirlaba di AS tidak hanya menjadi aktor perkotaan yang lebih menonjol tetapi juga telah mengambil peran baru. Yayasan filantropis telah berkembang jauh melampaui pemberian hibah, dengan fokus pada pembangunan berbasis tempat serta membentuk agenda kebijakan kota yang lebih luas (Betancur et al ., 2015 ; Giloth, 2019 ; Marwell dan Brown, 2020 ; Puttick, 2023 ). Beasiswa terbaru tentang kota-kota AS yang ‘menyusut’ secara ekonomi menunjukkan bahwa penyandang dana nirlaba mengasumsikan kepemimpinan baru atas pembangunan ekonomi dalam pengaturan ini sebagian karena aktor berbasis pasar yang kuat tidak ada (Berglund, 2020 ; Thomson, 2021 ). Namun Chicago, yang hampir bukan kota yang mengalami kemerosotan ekonomi, juga telah melihat berbagai proyek pembangunan yang dipimpin nirlaba dalam beberapa tahun terakhir—proyek yang tidak disebabkan oleh kelemahan pasar tetapi secara aktif didorong oleh pertemuan investasi perusahaan dan kepemimpinan nirlaba (Farmer dan Poulos, 2019 ). Proyek-proyek semacam itu menunjukkan sumber daya politik signifikan yang dapat dimobilisasi oleh mesin pertumbuhan yang dipimpin oleh lembaga nirlaba atas nama proyek-proyek pembangunan besar, di antaranya kemampuan untuk mengakses sumber daya publik untuk pembangunan swasta, untuk mempertahankan proyek-proyek tersebut sebagai proyek yang bermanfaat secara kolektif, dan untuk mengelola tanggapan yang sering kali kontroversial oleh warga masyarakat. Di era ketika pembangunan perkotaan neoliberal sering disambut dengan tuntutan tegas untuk perjanjian manfaat masyarakat (Wolf-Powers, 2010 ; Berglund dan Butler, 2023 ), kepemimpinan lembaga nirlaba dapat memberikan keuntungan politik yang penting pada proyek-proyek mesin pertumbuhan yang mungkin terbukti terlalu kontroversial untuk dilanjutkan.

Keuntungan politik ini muncul dari artikulasi ekonomi politik perkotaan yang berbeda: mesin pertumbuhan neoliberal yang dipimpin nirlaba. Para sarjana mendefinisikan inisiatif perkotaan neoliberal sebagai proyek deregulasi, privatisasi, dan restrukturisasi non-redistributif yang melaluinya kota menjadi arena strategis untuk interaksi antara ‘lanskap regulasi yang diwarisi’ dan bentuk-bentuk pembangunan perkotaan kapitalis yang muncul, berorientasi pasar, dan didukung negara (Brenner dan Theodore, 2002 : 349). Konsepsi tata kelola perkotaan neoliberal berusaha mengidentifikasi ‘kumpulan lembaga dan aktor’ yang mempromosikan agenda pertumbuhan neoliberal (Sternberg, 2023 : 9). Sebagai alternatif, konsepsi mesin pertumbuhan perkotaan mengidentifikasi jaringan aktor elit yang mempromosikan dan menerapkan agenda pertumbuhan yang didorong oleh nilai tukar, tetapi tidak menggambarkan agenda ini sebagai neoliberal secara ideologis atau menganggap persaingan pasar sebagai logika yang mendasarinya (Molotch, 1976 ). Meskipun pembangunan perkotaan sering kali terus bergantung pada strategi deregulasi dan privatisasi, kekuatan penjelasan dari mesin pertumbuhan tetap ada, khususnya di AS, di mana koalisi pelaku ekonomi dan politik pada skala perkotaan menjalankan proyek-proyek yang dipimpin oleh swasta, didukung publik (dan semakin tidak bertanggung jawab) dalam konteks mekanisme regulasi yang diwariskan dan pertentangan masyarakat yang signifikan (Berglund dan Butler, 2023 ).

Kami mengambil dari kedua literatur tersebut untuk mendefinisikan mesin pertumbuhan neoliberal yang dipimpin oleh lembaga nirlaba. Dengan berfokus pada organisasi strategis tertentu yang berpusat pada aktor neoliberal utama—perusahaan nirlaba—kami meneliti mekanisme dan taktik inovatif yang digunakan oleh aktor tersebut untuk menavigasi lanskap regulasi yang mapan guna mencapai tujuan pembangunannya. Lembaga nirlaba memiliki karakteristik unik, termasuk persepsi netralitas, reputasi kolaboratif, dan ambiguitas publik-swasta, yang dapat dimobilisasi sebagai sumber daya politik. Kami meneliti bagaimana lembaga nirlaba memanfaatkan sumber daya ini untuk menumbangkan dan menggantikan mekanisme utama akuntabilitas publik dalam perencanaan dan politik Chicago.

Lembaga nirlaba memberikan bentuk legitimasi politik yang berbeda pada proyek-proyek neoliberal karena mereka dianggap sebagai aktor nonpolitik—entitas altruistik tanpa kepentingan ekonomi atau agenda politik. Dalam konteks AS, gagasan lembaga nirlaba sebagai aktor yang tidak memihak dan netral secara historis meluas dari batasan hukum yang melekat pada status nirlaba, yang mencakup larangan terhadap aktivitas politik partisan dan pencarian keuntungan. Terlepas dari batasan formal ini, status nirlaba memungkinkan adanya kepentingan politik dan ekonomi: lembaga nirlaba dapat terlibat dalam isu-isu politik, dan sering kali melakukannya, tanpa berkampanye untuk kandidat tertentu. Lembaga nirlaba juga dapat memiliki kepentingan ekonomi. Aset ekonomi entitas nirlaba telah tumbuh secara dramatis sejak tahun 1960-an. Dengan meningkatnya sentralitas apresiasi aset terhadap ekonomi AS, kontribusi ‘laba nirlaba’—sebagaimana sejarawan Jonathan Levy ( 2017 : 238) telah menyebut aset organisasi nirlaba yang bermodal tinggi di sektor-sektor seperti perawatan kesehatan dan pendidikan—telah menjadi mesin utama finansialisasi bagi kapitalisme Amerika.

Sementara itu, lembaga nirlaba diuntungkan dari pencampuran istilah ‘nirlaba’ dan ‘publik’ yang sudah berlangsung lama. Kebingungan ini berakar pada subsidi federal abad ke-20 untuk organisasi nirlaba penyedia layanan sebagai pengganti penyediaan langsung dari pemerintah. Entitas yang dikelola swasta ini, yang secara rutin bertugas menerapkan kebijakan publik dengan dukungan keuangan sektor publik, semakin mencirikan aktivitas mereka sendiri sebagai kontribusi sipil ‘atas nama kebaikan publik’ (Clemens, 2020 : 22). Batasan hukum dan kelembagaan yang tidak jelas tidak hanya memungkinkan perusahaan nirlaba AS untuk mengejar kepentingan mencari keuntungan, tetapi juga melakukannya sebagai organisasi yang beroperasi ‘demi kepentingan publik’.

Cendekiawan perkotaan telah mengakui keunggulan organisasi nirlaba di kota-kota AS. Yayasan nirlaba telah membentuk kembali penyediaan layanan, melalui penjaminan jaringan organisasi berbasis komunitas dan dengan secara langsung memengaruhi kebijakan perkotaan (O’Connor, 2001 ; Arena, 2012 ). Studi terbaru telah mencatat semakin banyaknya yayasan yang terlibat dalam kegiatan pembangunan, khususnya di kota-kota yang menghadapi penurunan ekonomi (Berglund, 2020 ; Reckhow et al ., 2020 ). Meskipun ada perhatian ini, peran organisasi nirlaba dalam proyek pembangunan perkotaan skala besar—sebagai pemimpin mesin pertumbuhan yang mengklaim beroperasi ‘demi kepentingan publik’—belum dieksplorasi secara memadai. Studi kami berfokus pada satu kasus seperti itu, di mana organisasi nirlaba yang kuat memperluas logika ini lebih jauh dengan melakukan apa yang sebelumnya merupakan peran sektor publik—menyelenggarakan dan mengelola proses keterlibatan masyarakat—alih-alih pemerintah daerah itu sendiri.

Perluasan ini bersifat konsekuensial dan mengurangi keterlibatan demokratis dengan mengabaikan peran otoritas sektor publik dan akuntabilitas demokratis. Kami menekankan bahwa, secara historis, akuntabilitas tersebut didasarkan pada definisi proses publik yang berlabuh pada prosedur pemerintahan dan administratif yang muncul dari Undang-Undang Prosedur Administratif AS tahun 1946. 1 Proses pengambilan keputusan publik, yang diselenggarakan dan dikelola oleh lembaga pemerintah dan karyawannya, mematuhi aturan dan norma pemberitahuan dan komentar, dan didokumentasikan melalui dokumen peraturan resmi. Sebagai perluasan, rapat publik diselenggarakan dan diselenggarakan oleh lembaga pemerintah dan karyawannya; diharapkan untuk mematuhi aturan dan norma pemberitahuan, komentar, dan keterbukaan; dan dimasukkan dan disimpan sebagai bagian dari catatan publik. 2 Definisi fungsional dari proses publik ini secara penting berbeda dari penggunaan publik lainnya, seperti dalam arti visibilitas minimal, misalnya acara ‘publik’ (Robbins, 2020 ). 3

Studi kami merekonstruksi pembuatan OPC di Chicago sebagai proyek pembangunan yang didorong oleh pengembang nirlaba global dan didukung oleh sekutu pemerintah daerah dan sektor swasta. Ditandai oleh kepemimpinan OF selama sebagian besar proses, proyek OPC menunjukkan banyak ciri khas pembangunan perkotaan neoliberal—modal investasi bergerak, persaingan antarkota, ideologi pertumbuhan, dan privatisasi perencanaan—tetapi dengan yayasan nirlaba yang bertindak sebagai pengembang utama dan pengurus ‘publik’ akuntabilitas masyarakat. Kami merinci mengapa dan bagaimana aktor utama ini penting sebagai artikulasi kekuatan baru dalam proyek restrukturisasi perkotaan dan menyoroti taktik khusus yang digunakannya: privatisasi keterlibatan masyarakat.

Data dan metode
Kami menelusuri kembali evolusi proyek pengembangan OPC, dari permintaan awal Obama Foundation untuk proposal pada tahun 2014 hingga persetujuan akhir proyek pada tahun 2018, untuk menjelaskan bagaimana Foundation, dengan dukungan mitra lokal, mampu memulai, merencanakan, dan melegitimasi pengembangannya sendiri. Kami memanfaatkan berbagai sumber informasi primer dan sekunder, termasuk arsip media, catatan publik, dokumen pengadilan, materi organisasi, wawancara, dan observasi partisipan. Secara khusus, akun kami memanfaatkan pernyataan publik oleh OF, pejabat lokal, dan organisasi komunitas; dokumen perencanaan dan serangkaian sumber arsip lainnya; wawancara dengan para pemangku kepentingan; dan observasi partisipan kami sendiri pada pertemuan komunitas dan acara yang disponsori OF. Secara kolektif, para penulis terlibat dalam penelitian lapangan di South Side Chicago secara terus-menerus antara tahun 2014 dan 2020. Akun kami juga diinformasikan oleh catatan pengadilan dan sumber informasi post-hoc lainnya yang tersedia sebagai hasil tinjauan federal dan tuntutan hukum yang diajukan terhadap OF dan Kota Chicago.

Kami menggunakan ‘penelusuran proses’ sebagai metode analitis untuk memeriksa proses pengembangan dan keterlibatan yang dipimpin oleh yayasan yang menjadi fokus utama bagi aktivis masyarakat yang ingin memengaruhi proyek. Penelusuran proses menganalisis lintasan perubahan dan sebab akibat dengan berfokus pada perkembangan peristiwa dari waktu ke waktu dan dengan mengkarakterisasi langkah-langkah utama dalam suatu proses, bukan sekadar hasil dari suatu proses (Collier, 2011 ). Deskripsi yang cermat merupakan dasar dari penelusuran proses (Mahoney, 2010 ).

Kesimpulan kami memerlukan presentasi empiris yang terperinci dari kasus tersebut. Karena sifat proses pengambilan keputusan OPC yang sangat kontroversial (sangat berbeda dari hasil yang ditetapkan), kami melaporkan kisah peristiwa yang dibuktikan dalam catatan lapangan kami sebagai pengamat partisipan dan oleh arsip media yang tersedia untuk umum. Kami mengkurasi arsip media karena dua alasan: untuk memasukkannya ke dalam catatan ilmiah sebagai data yang dapat diverifikasi dan untuk memfasilitasi penilaian yang transparan atas kesimpulan kami. Kami bergantung pada wawancara dengan hemat karena dua alasan. Pertama, para pengambil keputusan utama menolak permintaan kami untuk diwawancarai selama periode pengambilan keputusan dan kontestasi. Kedua, para aktor sering merevisi kisah mereka tentang peristiwa masa lalu berdasarkan hasil dari peristiwa tersebut. Kami mendokumentasikan proses pengambilan keputusan yang terlihat oleh penduduk Chicago selama proses pengembangan proyek itu sendiri.

Sumber informasi ini memungkinkan kami untuk menanggapi klaim-klaim utama dalam literatur yang muncul tentang pembangunan perkotaan yang dipimpin oleh lembaga nirlaba. Studi kami berfokus pada kota yang pertumbuhan ekonominya dan kapasitas pemerintahnya relatif kuat—konteks yang mendorong kami untuk melihat lebih jauh dari sekadar ketidakmampuan fiskal ketika mempertimbangkan kondisi perkotaan yang memfasilitasi pembangunan yang dipimpin oleh yayasan. Studi-studi terkini memunculkan pertanyaan tentang dampak proyek-proyek yang diarahkan oleh penyandang dana terhadap suara masyarakat (Giloth, 2019 ; Gonzales, 2021 ). Fokus kami pada proses keterlibatan menghasilkan wawasan yang lebih dalam tentang kondisi kelembagaan dan dinamika interaktif dari partisipasi masyarakat dan menjelaskan bagaimana legitimasi politik yang diberikan kepada proyek-proyek yang dipimpin oleh lembaga nirlaba dapat menggantikan prosedur akuntabilitas publik.

Aspek-aspek tertentu dari kasus ini muncul dari kualitas kepemimpinan pribadi mantan presiden dan hubungan historisnya dengan Chicago. Di luar rincian idiografis ini, kami berpendapat bahwa kasus ini menghasilkan wawasan yang lebih umum tentang peran strategis yang tersedia bagi yayasan nirlaba yang memimpin dan membentuk pembangunan dalam berbagai situasi. Dengan memadukan peran pembangun, koordinator, pengurus publik, dan pemimpin masyarakat, Yayasan Obama sebagai pengembang nirlaba mampu memanfaatkan serangkaian peran dan sumber daya yang serbaguna untuk memberikan rasa legitimasi publik yang kuat pada proyek pembangunan swasta miliknya sendiri.

Menjadikan Obama Center
Dalam uraian berikut, kami menelusuri evolusi proses pembangunan OPC, dengan menyoroti titik-titik kritis dan tahapan-tahapan yang terkait dengan prioritas tertinggi pengembang: mengamankan hak atas tanah, persetujuan regulasi, dan legitimasi politik yang lebih luas untuk proyeknya (Tabel 1 ). Kami menunjukkan bahwa OF berfungsi sebagai aktor dan legitimasi utama di sebagian besar proses pembangunan, kecuali dua momen ketika pemerintah daerah menggunakan kewenangan pengambilan keputusan langsung: pengalihan lahan taman publik ke OPC dan pemberian persetujuan regulasi final.

TABEL 1. Pengembangan Pusat Kepresidenan Obama

Tahap 1: Yayasan Obama meluncurkan proses pengembangan
Prakarsa OPC pertama kali terungkap pada bulan Januari 2014 ketika Barack dan Michelle Obama mengumumkan niat mereka untuk meminta proposal dari para pemangku kepentingan di seluruh negeri untuk pengembangan perpustakaan kepresidenan. 4 Di awal masa jabatan keduanya, Presiden Obama, bersama Ibu Negara, mendirikan sebuah yayasan nirlaba swasta untuk memimpin dan mengelola prakarsa tersebut—Yayasan Obama. Yayasan tersebut, pada gilirannya, merilis rencana untuk proses dua putaran di mana organisasi dan lembaga di seluruh negeri akan mengajukan tawaran untuk menjadi tuan rumah perpustakaan tersebut. Setelah Permintaan Kualifikasi (Yayasan Obama, 2014a : 5) yang dikeluarkan akhir tahun itu, 13 penawar menanggapi; empat kemudian diundang untuk menjawab Permintaan Proposal (RFP) dengan informasi tambahan, termasuk ‘proses usulan terperinci untuk memperoleh kendali atas situs tersebut dan menyampaikannya kepada yayasan’ (Yayasan Obama, 2014b : 11). 5 Para finalisnya adalah Universitas Chicago, Universitas Illinois Chicago, Universitas Hawaii, dan Universitas Columbia di New York City.

Kemajuan yayasan dalam proses permintaan dana swasta memiliki banyak kesamaan dengan mekanisme Proposal Tak Diminta. Langkah-langkah pengaturan ad hoc ini mencerminkan perangkat perencanaan formal, tetapi mengikuti proses persetujuannya sendiri, yang mengundang ‘negosiasi rahasia antara pendukung swasta dan perwakilan sektor publik sebelum proposal diajukan untuk persetujuan perencanaan’ (Gibson et al ., 2023 : 191). Tidak seperti Proposal Tak Diminta, yang dikelola oleh negara, Permintaan Proposal OF dirancang dan dijalankan oleh aktor nirlaba swasta tanpa melibatkan perwakilan sektor publik.

Sejak awal, keluarga Obama beroperasi sebagai wajah Yayasan yang terlihat. Presiden Obama memproyeksikan serangkaian peran pribadi—dari pengumpul dana dan pengembang hingga pemimpin presiden dan selebritas global—sebagai konstitutif dari apa yang disajikan sebagai proses pengembangan yang digerakkan secara individual. Namun, tahap awal ini mirip dengan contoh persaingan perkotaan yang kurang personal untuk fasilitas perusahaan dan proyek pengembangan yang digerakkan oleh acara (Lauermann, 2018 ). Seperti dalam persaingan antarkota lainnya untuk mengamankan aset ekonomi seluler yang sangat didambakan, proses penawaran Yayasan memposisikan dirinya sebagai dermawan yang kuat dan lokalitas sebagai pemohon yang penuh perhatian (Markusen dan Nesse, 2007 ). Mengingat hubungan pribadi keluarga Obama dengan Kota Chicago dan universitas swasta elitnya, proposal Universitas Chicago secara luas dipandang sebagai yang terdepan sejak awal. 6 Akan tetapi, isi tawaran Universitas tersebut tidak tersedia bagi publik pada saat itu, dan baru kemudian dokumen pengadilan mengungkapkan mobilisasi kekuatan politik dan pengambilan keputusan di balik layar yang dilakukan untuk mengakomodasi tuntutan Yayasan.

Tahap 2: Yayasan Obama memperoleh lokasi publik di Chicago
Titik kritis utama bagi Chicago adalah kemungkinan lokasi fisik untuk pembangunan tersebut. Permohonan Universitas Chicago mengusulkan tiga lokasi di Sisi Selatan kota, tetapi ketiganya terletak di lahan taman publik yang dimiliki dan dikendalikan oleh Chicago Park District—ruang terbuka hijau yang secara luas dipahami dilindungi dari segala pembangunan penggunaan lahan. Tidak segera jelas bagi pejabat Yayasan bagaimana Universitas dapat mengamankan kendali atas lahan taman publik untuk tujuan pembangunan swasta. 7

Pada bulan Desember 2014, seorang sumber anonim yang dekat dengan Yayasan tersebut memberi tahu seorang reporter lokal bahwa ‘tawaran Universitas Chicago terancam karena tidak memiliki—dan tidak memiliki jalur pasti untuk memperoleh saat ini—salah satu lokasi Sisi Selatan yang diusulkan sekolah tersebut’. 8 Pengumuman ini mendapat perhatian luas, dan dalam beberapa minggu Wali Kota Rahm Emanuel memperkenalkan peraturan yang dibuat tergesa-gesa kepada Dewan Kota Chicago ‘yang mengesahkan pelaksanaan perjanjian antarpemerintah dengan Chicago Park District dan pengalihan lahan terkait untuk Barack Obama Presidential Center’. 9 Pada bulan Februari 2015, Dewan Komisaris Park District, sekelompok orang yang ditunjuk wali kota, memberikan suara bulat untuk mengalihkan 20 hektar Taman Washington dan 21 hektar Taman Jackson—keduanya dirancang oleh Frederick Law Olmsted dan terdaftar di Daftar Tempat Bersejarah Nasional AS—ke Kota Chicago. Bulan berikutnya, Komisi Rencana Chicago mendukung pengalihan lahan tersebut, dan Dewan Kota Chicago dengan suara bulat meloloskan peraturan tersebut. Kemudian terungkap bahwa Yayasan Obama, sebagai bagian dari ‘perjanjian penggunaan’ yang telah difinalisasi, diharapkan membayar US$10 sebagai ganti sewa selama 99 tahun untuk taman yang bernilai US$100–200 juta (Dewan Kota Chicago, 2015 ; Distrik Taman Chicago, 2015 ).

Akibatnya, sebagian besar di luar mata publik dan tanpa proses masukan masyarakat, empat puluh satu hektar lahan di dua taman umum dipindahkan dari Chicago Park District ke Kota Chicago untuk tujuan khusus membangun museum kepresidenan dan pusat wisata. Tindakan ini secara efektif memprivatisasi taman umum sebelumnya, yang memungkinkan yayasan nirlaba swasta untuk membangun dan mengendalikan lahan dengan biaya nominal. Isi rahasia tawaran oleh universitas swasta dengan cepat memperoleh persetujuan pemerintah daerah selama beberapa bulan, sehingga hanya menyisakan sedikit atau tidak ada waktu untuk masukan, dukungan, atau pertentangan publik yang lebih luas. Yayasan, yang sekarang yakin bahwa beberapa lokasi taman lokal telah diamankan, menindaklanjutinya pada bulan Mei 2015 dengan memilih proposal Universitas Chicago sebagai tawaran pemenang. Bagi Yayasan Obama, yang tidak hanya mengelola proses seleksi, tetapi juga mengamankan langkah-langkah yang sangat akomodatif dari mitra lokalnya, satu-satunya pertanyaan yang tersisa tampaknya adalah lokasi taman mana yang paling cocok untuk Pusat Kepresidenan Obama.

Tahap 3: Gerakan perlawanan masyarakat mulai bergerak
Pengumuman resmi pada tahun 2015 bahwa OPC akan hadir di Sisi Selatan Chicago menarik banyak perhatian media. Presiden Universitas Chicago Robert Zimmer menyebut proyek tersebut sebagai ‘momen penting’ bagi Sisi Selatan dan Chicago, dan aktivis Afrika-Amerika setempat Timuel Black meramalkan bahwa pusat tersebut ‘akan membantu menstabilkan dan menyegarkan kembali komunitas yang menciptakan’ warisan bersejarah Obama. 10 Namun, ada juga kekhawatiran lokal tentang proyek tersebut. Kekhawatiran warga di lingkungan sekitar mulai menyatu pada tahun berikutnya, dan segera dua organisasi komunitas muncul secara resmi sebagai penentang. 11

Salah satu organisasi ini, Jackson Park Watch, sebagian besar terdiri dari penduduk kulit putih kelas menengah dari komunitas Hyde Park milik Universitas yang berkomitmen untuk melestarikan taman umum yang belum dikembangkan. Upaya mereka akan mendorong kelompok berikutnya, yang disebut Protect Our Parks, untuk mengajukan serangkaian tuntutan hukum selama beberapa tahun mendatang terhadap Obama Foundation dan Kota Chicago yang dimaksudkan untuk memblokir pembangunan pusat apa pun yang terletak di taman. 12 Kelompok kedua, yang menyebut dirinya Obama Center Community Benefits Agreement Coalition (atau CBA Coalition), terlibat dalam strategi pengorganisasian masyarakat tradisional untuk menekan Yayasan agar menyetujui manfaat masyarakat yang diamanatkan untuk mengurangi dampak negatif dari pusat tersebut pada penduduk berpenghasilan rendah di komunitas Woodlawn di dekatnya. Dipimpin oleh organisasi aksi langsung berbasis masyarakat bernama Southside Together Organizing for Power (STOP), koalisi tersebut memperoleh dukungan terutama dari penduduk Afrika-Amerika lanjut usia di Woodlawn yang khawatir tentang pemindahan tempat tinggal. Koalisi tersebut juga bergabung dengan Kenwood-Oakland Community Organization, kelompok aktivis South Side yang sudah lama ada; kelompok mahasiswa Universitas Chicago; dan beberapa organisasi lain, termasuk Black Youth Project 100, Friends of the Park (kelompok pelestarian yang baru-baru ini memblokir proyek taman Lucas Museum) dan Woodlawn East Community and Neighbors (Obama Community Benefits Agreement Coalition, nd ). Secara kolektif, anggota organisasi ini sebagian besar adalah penyewa dan pemilik rumah Afrika-Amerika berpenghasilan rendah dari lingkungan South Side di Woodlawn, Hyde Park, Washington Park, dan Kenwood. Sementara saling mendukung tujuan satu sama lain, kedua kelompok oposisi—Jackson Park Watch dan CBA Coalition—melanjutkan sebagian besar secara independen satu sama lain untuk menantang elemen-elemen utama, namun berbeda, dari proyek OPC.

Bahasa Indonesia: Menanggapi pertentangan masyarakat, sekutu lama Universitas di lingkungan sekitar dimobilisasi untuk menawarkan dukungan bagi pembangunan, termasuk Gereja Apostolik Tuhan, jemaat Afrika Amerika yang besar yang berlokasi di area Woodlawn. 13 Leon Finney, seorang pemimpin dari beberapa entitas pembangunan yang didukung universitas, meluncurkan serangkaian serangan yang berusaha mendelegitimasi penentang proyek, dengan menuduh mereka secara keliru ‘tidak memiliki hubungan dengan Sisi Selatan’. 14 Kritik Finney menggemakan kiasan yang mapan dalam politik Sisi Selatan Chicago. Menyebut lawan sebagai ‘orang luar’ meningkatkan kewaspadaan yang sudah dikenal tentang ancaman terhadap kendali lokal—kekhawatiran yang kuat dalam komunitas Kulit Hitam yang telah lama dibentuk oleh ideologi politik penentuan nasib sendiri (Brazier, 1969 ; Boyd, 2008 ). Kekhawatiran dalam hal ini tidak berdasar: Baik penentang maupun pendukung sekarang mencakup penduduk kulit hitam dan kulit putih setempat. Organisasi akar rumput baru seperti STOP, yang prihatin tentang gentrifikasi, telah muncul di Woodlawn justru untuk menantang koalisi pertumbuhan Sisi Selatan.

Pada bulan Juli 2016, OF secara resmi mengumumkan pemilihan Jackson Park sebagai lokasi pembangunan masa depan untuk pusat kepresidenan. 15 Tidak ada pertemuan publik yang diadakan menjelang deklarasi ini, dan proses pengambilan keputusan di baliknya tetap tidak transparan. Pengumuman tersebut menggembleng banyak penduduk komunitas, mendorong penggabungan resmi Jackson Park Watch dan memacu STOP untuk meningkatkan upaya pengorganisasiannya. Sementara itu, penyelenggara STOP mengadakan serangkaian pertemuan di Woodlawn untuk meningkatkan kesadaran di antara penduduk, berbagi keprihatinan, dan menyusun serangkaian tuntutan untuk menekan yayasan dan Universitas—yang menggerakkan munculnya Koalisi CBA. Aktivis dalam koalisi ini berhati-hati untuk menyampaikan posisi mereka dalam mendukung Presiden Obama dan perpustakaan kepresidenan Sisi Selatan. Namun, mereka meminta OF untuk membuat komitmen khusus kepada penduduk Woodlawn sebagai jaminan bahwa pusat tersebut akan memberikan manfaat positif bagi penduduk lama. Tuntutan utama mereka mencakup serangkaian tindakan mitigasi penggusuran, termasuk bantuan sewa, perumahan baru yang terjangkau, dan pengurangan pajak properti bagi pemilik rumah jangka panjang—yang akan dikodifikasikan dalam perjanjian manfaat komunitas (Koalisi Perjanjian Manfaat Komunitas Obama, nd ).

Kekhawatiran masyarakat terus meningkat sepanjang musim gugur tahun 2016. Di luar Presidential Center, lapangan golf kelas profesional yang diusulkan yang didukung oleh Walikota Emanuel bagi banyak pengamat tampaknya menandakan transformasi besar-besaran Jackson Park, bersama dengan lingkungan perumahan yang berdekatan. Kekhawatiran lokal tentang kurangnya proses publik seputar rencana tersebut, bersama dengan ketidakpastian yang terus berlanjut tentang OPC itu sendiri, mencapai puncaknya pada bulan Februari 2017 ketika Alderman Leslie Hairston, anggota Dewan Kota yang mewakili distrik ke-5 Chicago , mengeluarkan surat terbuka kepada Yayasan yang menyerukan lebih banyak transparansi dan inklusi. ‘Kekhawatiran utama saya’, tulisnya, ‘adalah bagaimana Yayasan Obama berencana untuk melibatkan masyarakat dalam transformasi lingkungan ini’. Warga, tambahnya, ‘ingin tahu siapa yang akan bertanggung jawab untuk memeriksa dan membuat keputusan untuk semua aspek OPC’. 16 Hairston, yang batas distriknya meliputi kampus Universitas Chicago serta lokasi OPC yang diusulkan, dikenal sebagai aktor yang sudah lama dan kuat dalam koalisi pertumbuhan South Side. Berhati-hati dalam memberi sinyal dukungan terhadap proyek OPC, kritik terbuka Hairston terhadap OF tetap saja mengungkapkan bahwa ia menghadapi kekhawatiran konstituen yang signifikan tentang proses di seputar proyek tersebut.

Tahap 4: Yayasan meluncurkan proses keterlibatan masyarakat
Berusaha untuk menangkal kritik yang semakin meningkat, Yayasan Obama memulai proses keterlibatan masyarakatnya sendiri pada musim semi 2017, dimulai dengan serangkaian empat presentasi sederhana yang difokuskan pada konsep, lanskap, dan desain lokasi sambil menekankan keterbukaannya terhadap kebutuhan dan saran lokal. 17 Namun, penolakan masyarakat terus tumbuh, dengan beberapa warga mengarahkan perhatian pada presentasi yang sempit dan berfokus pada teknokratis oleh Yayasan tersebut. Dalam surat kepada editor di surat kabar lokal, seorang warga mengkritik proses tersebut karena dianggap “menunjukkan masukan masyarakat tanpa memberikan otoritas keputusan yang nyata kepada masyarakat”. Penulis surat tersebut mengungkapkan rasa frustrasi yang utama: bahwa “sekelompok kecil orang kaya” membuat keputusan tentang masa depan ruang publik, dan bahwa warga tidak diperlakukan sebagai peserta yang memiliki hak pilih penuh. Dengan menyerukan perjanjian manfaat masyarakat serta proses yang “komprehensif”, penulis ini mengusulkan proses perencanaan demokratis yang dilakukan dalam semangat pluralisme dan inklusi untuk mengembalikan pengambilan keputusan penggunaan lahan ke ranah publik yang sebenarnya. 18 Suara lokal lainnya mengungkapkan kekhawatiran yang sama. 19 Pengorganisir komunitas Jawanza Malone dari Kenwood-Oakland Community Organization, mitra utama Koalisi CBA, mengkritik proses yang tidak transparan yang mengarah pada pengalihan lahan taman serta subsidi publik yang besar yang diwakilinya untuk OF. ‘Lembaga swasta ini mendapatkan subsidi yang sangat besar. Nilai tanah itu diperkirakan sebesar US$95 juta … Dan saya tidak memberikan suara untuk itu. Tidak ada referendum’ (Jawanza Malone, wawancara oleh Tadeo Weiner Davis, 19 Februari 2020). Benang merah dalam sebagian besar wacana oposisi adalah bahwa proses privatisasi—meskipun Yayasan mengaku terbuka—lebih memihak ‘segelintir orang’ daripada banyak orang.

Terus menghadapi pertentangan yang substansial, Yayasan menanggapi pada bulan September 2017 dengan menyelenggarakan pertemuan keterlibatan masyarakat di Hotel Hyatt setempat di dekat pusat kota Chicago. Persiapan untuk acara Hyatt menghasilkan liputan pers yang kuat serta peluang protes yang sangat terlihat; anggota Koalisi CBA berkemah semalam di luar tempat tersebut untuk menarik perhatian pada tujuan mereka. Acara itu sendiri mengisyaratkan penekanan yang lebih kuat pada peran Yayasan sebagai wajah ‘publik’ dari proses perencanaan serta indikasi bahwa proyek pembangunan belum aman. Izin perencanaan dari pemerintah kota masih belum jelas, dan klaim OF atas taman umum dan legitimasi perannya sebagai koordinator keterlibatan masyarakat masih belum pasti dan belum pasti.

Partisipasi langsung mantan presiden tersebut merupakan upaya untuk mempersonalisasi apa yang semakin dianggap sebagai yayasan nirlaba yang kurang akuntabilitas. Pertemuan Hyatt 2017, yang dijalankan oleh Yayasan tersebut, diadakan di ruang dansa hotel berukuran sedang yang dilengkapi dengan layar besar untuk memungkinkan kehadiran virtual Obama melalui tele-video. Menanggapi panjang lebar pertanyaan seorang aktivis tentang tuntutan Koalisi CBA, mantan presiden tersebut menjelaskan penolakannya untuk menandatangani perjanjian manfaat formal—dengan mengklaim bahwa posisi ini berakar pada upaya untuk mempertahankan proses yang ‘transparan’ dalam menghadapi berbagai tekanan masyarakat. ‘Kekhawatiran saya sehubungan dengan Perjanjian Manfaat Komunitas dalam situasi ini’, kata Obama, ‘adalah bahwa itu tidak cukup inklusif, karena saya kemudian akan menandatangani dengan siapa ?’ Lebih baik, Obama bersikeras, bahwa ia dan mantan Ibu Negara bertanggung jawab atas proses masukan. ‘Dan lihat, saya sangat jujur ​​dengan Anda pada titik ini, kami ingin bekerja dengan semua orang secara transparan … Jadi kami akan menyiapkan proses di mana semua orang punya tempat di meja perundingan, setiap organisasi akan punya masukannya’ (Grieve, 2017 ).

Pidato Obama mencakup serangkaian tema yang akan menentukan strategi OF. Dengan mengusung inklusivitas yang dikendalikan oleh Yayasan, strategi ini akan berpusat pada legitimasi proses pribadi penyandang dana melalui klaim transparansi dan sikap tidak memihak. Sebaliknya, tuntutan masyarakat yang sebenarnya untuk komitmen formal ditolak oleh mantan presiden dan administrator Yayasan karena motif dan substansinya mencurigakan. Beroperasi sebagai pengawas nyata dari proses keterlibatan masyarakatnya sendiri, Yayasan sekarang mengklaim peran sebagai badan perencanaan yang memimpin.

Bahasa Indonesia: Setelah acara Hyatt September 2017, Yayasan Obama memulai rangkaian pertemuan lingkungan South Side yang luas (Yayasan Obama, nd ). Acara baru yang dipimpin Yayasan tersebut dibingkai sebagai penjangkauan langsung untuk meminta umpan balik masyarakat, tetapi mereka juga tampak sebagai upaya untuk memoles legitimasi pembangunan dan menahan oposisi. Outlet media lokal terus melaporkan kekhawatiran masyarakat yang signifikan tentang proses pembangunan OPC, dan tanggapan langsung Presiden Obama terhadap kritik masyarakat menunjukkan bahwa para pemimpin Yayasan semakin frustrasi dengan daya tahan oposisi. 20 Sementara itu, OF diam-diam menyerahkan aplikasi zonasinya—tawaran untuk persetujuan akhir untuk proyek tersebut—ke departemen perencanaan kota.

Tahap 5: Proses keterlibatan komunitas Yayasan menyegel kesepakatan
Tahap keterlibatan masyarakat dari kampanye ini mencapai puncaknya dalam acara dengan profil tertingginya pada tanggal 27 Februari 2018. 21 Diselenggarakan di dalam pusat konvensi McCormick Place Chicago, acara ini digambarkan oleh seorang perwakilan Yayasan sebagai ‘pertemuan publik’ yang difokuskan pada ‘proses perencanaan’. Deskripsi Yayasan lainnya menyebutnya sebagai forum ‘aplikasi dan desain zonasi’, dan acara itu sendiri mengusung banyak atribut charrette perencanaan perkotaan, pertemuan yang sangat partisipatif yang biasanya dipimpin oleh pejabat pemerintah kota untuk mengatasi konflik penggunaan lahan antara penduduk dan pengembang (The Obama Foundation, 2018 ). Meskipun ada pembukaan yang eksplisit untuk proses perencanaan publik, bagaimanapun, pertemuan ini tidak diarahkan oleh perencana kota, melainkan mengambil bentuk acara hubungan masyarakat yang diselenggarakan oleh pengembang swasta: Yayasan itu sendiri. Dalam banyak aspeknya—seperti naungan, retorika, dan akuntabilitas—acara tersebut sepenuhnya melarutkan batasan kelembagaan antara proses publik dan kepentingan swasta. Dan sebagai komponen kunci, penyelenggara acara tersebut mengajukan pembelaan yang lebih sederhana terhadap proyek tersebut, dengan menawarkan kedudukan nirlaba Yayasan sebagai jaminan yang tak terbantahkan atas kemampuan Pusat untuk memberikan manfaat bagi masyarakat luas.

Acara tersebut difokuskan pada kemungkinan kehadiran langsung mantan presiden tersebut. Sebagai antisipasi, sekelompok sekitar 25 anggota komunitas STOP dan KOCO, sebagian besar warga Afrika-Amerika yang lebih tua, mengadakan acara unjuk rasa di luar tempat acara, dengan spanduk buatan mereka yang menuntut CBA untuk melindungi diri mereka dari penggusuran. Memimpin salah satu doa, Pendeta Finley Campbell mengakui: ‘Kita tidak dapat berdoa agar ini terwujud—perjanjian manfaat komunitas ini’. Namun, ia menambahkan, ‘kita dapat berdoa agar hati mereka yang telah diuntungkan dari kerja keras kita, suara kita, komitmen kita tidak akan ternoda. Kita di sini’, pungkasnya, ‘untuk menuntut keadilan. Kami ingin rumah kami dijamin’.

Di dalam tempat tersebut, para peserta menjumpai dua suasana yang berbeda. Saat pertama kali memasuki pusat konvensi, para pengunjung disambut di area lobi oleh pernak-pernik visual dari charrette perencanaan publik yang khas—poster ilustrasi, peta format besar, model skala tiga dimensi yang cukup besar dari pusat yang terletak di Jackson Park—meskipun dengan pemandu yang disewa oleh Yayasan untuk menjelaskan pameran kepada pengunjung yang penasaran. Namun satu detail segera mengkhianati sifat privatisasi dari acara keterlibatan masyarakat ini: pengumuman kerumunan yang memberi tahu para peserta bahwa OF dapat menggunakan rupa mereka ‘dengan cara apa pun dan semua media untuk tujuan apa pun tanpa kompensasi’ dan menginstruksikan, ‘Jika Anda tidak ingin tunduk pada hal tersebut di atas, jangan memasuki area ini’ (Gambar 1 ). Akibatnya, penduduk komunitas diminta untuk menyerahkan kendali swasta atas partisipasi mereka sebagai syarat masuk. Pesan ini sangat kontras dengan tanda ‘Selamat Datang’ yang lebih menonjol: ‘Pusat Kepresidenan Obama merupakan kerja sama dengan tetangga kami. Kami senang Anda ada di sini’ (Gambar 2 ). Jika tanda selamat datang mengisyaratkan ruang publik yang inklusif dan ramah masyarakat, pemberitahuan hukum kepemilikan memperjelas entitas swasta yang bertanggung jawab atas proses tersebut.

 

Setelah keluar dari lingkungan teknokratis lobi, para peserta merasakan suasana kampanye yang sangat berbeda di dalam auditorium utama. Sebuah panggung pers dengan kamera TV yang besar mendominasi area tengah aula berkapasitas 3.000 tempat duduk itu, lampu biru menerangi logo ‘O’ dari kampanye presiden Obama di tirai panggung depan, dan alunan musik pun dimainkan. Sebelum menyambut Obama sendiri, acara tersebut dimulai dengan perkenalan oleh Michael Strautmanis, Wakil Presiden Keterlibatan Masyarakat untuk OF, yang mencirikan acara tersebut sebagai momen yang luar biasa, ‘sebuah tonggak penting dalam mewujudkan Obama Presidential Center di South Side’.

Namun Strautmanis juga menganggap acara tersebut biasa saja—hanya satu langkah dalam proses perencanaan kota yang inklusif. Banyaknya pertemuan Yayasan dengan para pemangku kepentingan, katanya, telah menghasilkan beberapa perbaikan pada rencananya, dan sekarang yang tersisa hanyalah persetujuan formal atas aplikasi zonasinya oleh beberapa badan pemerintah daerah. Sepanjang presentasi ini, Strautmanis bergerak dengan lancar di antara peran promotor pembangunan, pengumpul publik, perwakilan filantropi, pemimpin sipil, dan katalisator keterlibatan masyarakat, menggabungkan kegiatan yang dipimpin Yayasan dengan proses pengambilan keputusan publik formal dengan cara yang memberikan sedikit kesempatan kepada peserta untuk memahami berbagai kepentingan yang dipertaruhkan atau peran apa yang mungkin mereka mainkan dalam membentuk proyek pembangunan.

Strautmanis kemudian menyambut Presiden Obama, yang berjalan ke panggung diiringi sorak sorai dari hadirin. Sekali lagi, dengan mengusung proyek pembangunan yang bersifat personal, Obama menguraikan visi peningkatan ekonomi dan peremajaan masyarakat sambil juga menekankan akar lokal dari sejarah pribadinya sendiri sebagai seorang organisator, pelayan publik, dan presiden. Mantan presiden itu juga berhenti sejenak untuk menyadari adanya kewaspadaan tertentu di pihak warga saat ini. “Terkadang ada kecurigaan, kekhawatiran, dan kegelisahan,” akunya. “Itu artinya Anda khawatir.” Namun, ia segera meyakinkan hadirin bahwa “kami telah mencoba merancang transparansi yang paling memungkinkan untuk mendapatkan masukan dari masyarakat.” Segera setelah pernyataan ini, Obama membuka kesempatan untuk bertanya. Seorang anggota STOP menanyakan apa yang dilakukan Yayasan tentang kemungkinan prospek penggusuran bagi warga Afrika-Amerika. “Ini adalah masalah yang sangat penting,” mantan presiden itu mengakui. “Namun, inilah satu hal yang akan saya katakan: Saya pikir sering kali orang merasa gugup tentang, eh, gentrifikasi [beberapa orang di antara hadirin menjawab ‘ya!’], dan itu dapat dimengerti. Namun yang juga ingin saya katakan… Kita masih punya jalan panjang yang harus ditempuh dalam hal pembangunan ekonomi sebelum Anda mulai melihat prospek gentrifikasi yang signifikan.

Tanggapan Obama mengarahkan perhatian pada karakter historis yang kurang mendapat investasi dari beberapa lingkungan di dekat lokasi pembangunan yang diusulkan. Namun, ia tidak menanggapi kekhawatiran yang diungkapkan oleh penanya: bahwa dampak dari Obama Center sendiri dapat memicu gentrifikasi di area tersebut. Memang, literatur kampanye Koalisi CBA telah menunjukkan bukti—seperti peningkatan dramatis dalam nilai tanah dan sewa di dekat Woodlawn—bahwa bahkan sekadar antisipasi pembangunan OPC mempercepat tekanan penggusuran di masyarakat. 22

Dalam pernyataan penutupnya, Presiden Obama memberikan penolakan terakhir dan definitif terhadap tuntutan Koalisi untuk perjanjian manfaat komunitas:

Setelah mengucapkan terima kasih kepada hadirin dan menyampaikan salam pribadi dari keluarganya, Obama meninggalkan panggung dan tempat acara.
Pertemuan McCormick Place 2018 ini, dengan gema kampanye yang sangat personal, memadukan proses perencanaan kuasi-publik dengan atribut acara politik kampanye. Disebut sebagai pertemuan pengajuan zonasi tetapi dilaksanakan dengan semangat kampanye politik, pertemuan ini jelas dirancang untuk membangun dukungan masyarakat terhadap proyek pembangunan yang kontroversial dengan menampilkan acara tersebut sebagai sesi perencanaan formal dan mantan presiden sebagai pejabat publik yang bertanggung jawab untuk mengevaluasi kesesuaian proyek—bukan pengembang yang pengajuannya akan segera ditinjau dan dipilih oleh Komisi Rencana Chicago. 23

Dalam beberapa tahun terakhir, Kota Chicago sering kali berupaya menyalurkan pertentangan berbasis masyarakat atas proyek pembangunan berskala besar ke dalam berbagai proses ‘keterlibatan masyarakat’. Betapapun tidak sempurnanya mekanisme partisipasi tersebut, proses-proses ini secara historis melibatkan prosedur pemerintah formal yang ditetapkan oleh pejabat terpilih dan dikelola oleh pejabat perencanaan dan administrasi pemerintah (Elevated Chicago, 2019 ). Sementara beberapa perwakilan pemerintah hadir pada malam itu di McCormick Center, yang tampaknya diundang oleh Yayasan, mereka tidak memimpin acara tersebut melainkan memberikan kesan palsu tentang akuntabilitas demokratis. Dalam hal ini, orkestrasi Yayasan atas acara itu sendiri, seperti klaimnya yang berulang tentang transparansi dan keadilan proses pembangunan yang lebih besar, memperkuat gagasan bahwa keterlibatan masyarakat yang sah hanya terdiri dari kepemimpinan nirlaba dan pengelolaan proses tersebut daripada mengikuti prosedur kelembagaan yang diamanatkan pemerintah yang melaluinya kepentingan masyarakat dapat diungkapkan dan dibahas. 24

Departemen tata kota menyetujui permohonan zonasi OF pada bulan Mei 2018, yang memberikan lampu hijau untuk memulai pembangunan OPC di Jackson Park. Salah satu kelompok oposisi masyarakat, Protect Our Parks, segera mengajukan gugatan terhadap kota dan distrik taman. 25

Tidak mencari keuntungan dari pembangunan
Obama Presidential Center menyajikan kasus penting dalam politik pembangunan perkotaan neoliberal yang dipimpin oleh lembaga nirlaba. Dari pengumuman awal proyek hingga serangkaian acara keterlibatan masyarakat di Sisi Selatan Chicago, Yayasan Obama memanfaatkan kedudukan globalnya serta serangkaian sumber daya politik yang serbaguna dengan cara yang memadukan kepentingan pengembang dan kekuatan ‘publik’. Mirip seperti perusahaan seluler, Yayasan memanfaatkan fleksibilitas translokalnya untuk menyelenggarakan kompetisi penawaran antara kota-kota yang bersaing, dengan harapan bahwa sponsor lokal Pusat akan memfasilitasi penyediaan dukungan politik dan subsidi publik. Profil global OF sendiri, yang dipersonalisasi melalui citra status Obama sebagai mantan presiden dan selebritas politik, akan memungkinkannya mengumpulkan sumber daya ekonomi yang cukup untuk membiayai dan membangun pusatnya. Yayasan juga mengandalkan hubungan jaringan politik untuk melibatkan Universitas Chicago sebagai sponsor lokal dan mitra junior serta dukungan penting dari Kota Chicago dalam bentuk tanah dan infrastruktur publik. Seperti halnya mesin pertumbuhan perkotaan lainnya, OPC menyatukan kepentingan ekonomi dan politik utama yang dibutuhkan untuk mendukung proyek pembangunan besar di kota seperti Chicago.

Namun, status nirlaba Yayasan membedakan proyek tersebut dari inisiatif pembangunan konvensional yang digerakkan oleh mesin pertumbuhan. Catatan mesin pertumbuhan klasik oleh para sarjana perkotaan AS cenderung menekankan kekuatan elit berbasis lahan, keterlibatan pemerintah daerah yang dianggap biasa, kekuatan ideologi pro-pertumbuhan dan kesulitan dalam menantang proyek-proyek pembangunan. Sementara gerakan ‘antipertumbuhan’ mungkin muncul, disarankan, prospek keberhasilan mereka akan terbebani pada kelompok kelas menengah dengan sumber daya untuk dimobilisasi dan kepentingan signifikan untuk dilindungi. Studi mesin pertumbuhan yang lebih baru mengakui bahwa penentangan terhadap proyek penggunaan lahan perkotaan bukanlah hal yang tidak biasa, tetapi penulisnya mengamati bahwa elit juga telah beradaptasi, menerapkan strategi baru untuk membangun dukungan publik dan menegosiasikan kesepakatan dengan penentang masyarakat, terkadang mengambil bentuk CBA (Cain, 2014 ; Berglund dan Butler, 2023 ). Rencana yang diumumkan untuk OPC, meskipun menarik banyak kegembiraan yang lebih luas di Chicago, menimbulkan kekhawatiran dari penduduk masyarakat sekitar. Akibat dari sejarah panjang pencabutan investasi di lingkungan sekitar dan perlakuan buruk terhadap universitas, skeptisisme berbasis masyarakat terhadap manfaat pembangunan yang dijanjikan ini tertanam kuat dalam diri banyak penduduk kulit hitam berpenghasilan rendah di daerah sekitar—bahkan mereka yang menganggap Pusat tersebut sebagai penghormatan yang pantas bagi presiden dan perayaan yang telah lama tertunda atas pencapaian warga Afrika Amerika. Koalisi CBA berhasil memobilisasi banyak penduduk tersebut dan melancarkan kampanye protes dengan daya tahan yang cukup untuk mempertahankan tuntutannya atas perjanjian manfaat masyarakat di mata publik selama sebagian besar proses pembangunan. Dalam konteks inilah kita perlu memahami pentingnya status nirlaba Yayasan serta perannya dalam mengelola penolakan masyarakat terhadap proyek tersebut.

Studi klasik tentang mesin pertumbuhan perkotaan menekankan kepentingan ekonomi dan sumber daya yang dibawa oleh pengembang dan wirausahawan tempat lainnya (Molotch, 1976 ; Logan dan Molotch, 1987 ). OF, seperti pengembang swasta lainnya, bergantung pada sumber daya ekonomi yang signifikan untuk membangun Pusat Kepresidenannya. Ketika perkiraan biaya pembangunan Pusat membengkak dari US$300 juta pada tahun 2018 menjadi US$830 juta pada tahun 2021, OF sangat memperluas upayanya untuk mengumpulkan uang melalui hadiah besar dari perusahaan dan yayasan lain, tidak hanya untuk mendanai Pusat tetapi juga untuk mendukung kegiatan Yayasan yang berkembang di seluruh dunia. 26 Namun, sumber daya politik yang dibawanya ke proyek tersebut dalam banyak hal lebih berharga daripada aset ekonominya: hubungan jaringan, netralitas yang dipersepsikan, dan ambiguitas publik-swasta.

Hubungan jaringan yang kuat, yang dibangun di Gedung Putih Obama, memungkinkan mantan penasihat presiden untuk memperkuat hubungan kelembagaan antara Yayasan dan mitra nirlaba lokal—Universitas Chicago—jauh sebelum pengumuman publik tentang Pusat Kepresidenan dikeluarkan. Hubungan politik yang dekat dengan wali kota Chicago, pada gilirannya, memfasilitasi perekrutan dukungan sektor publik lokal, yang paling penting adalah mengamankan lokasi taman tetapi juga menyiapkan serangkaian subsidi terkait pembangunan dari pemerintah negara bagian Illinois, yang diperkirakan pada tahun 2018 mencapai US$175 juta. 27

Yang tak kalah pentingnya, fase perencanaan dan keterlibatan masyarakat dalam proses pembangunan bergantung pada status nirlaba dan citra OF, khususnya netralitas yang dipersepsikan dan ambiguitas strategis publik-swasta. Identitas nirlaba ini memungkinkan Yayasan untuk menampilkan dirinya sebagai perencana dan pengembang yang netral tanpa kepentingan sendiri—selain, tentu saja, dari misinya yang dinyatakan untuk memajukan warisan presiden. Status nirlaba Yayasan juga memfasilitasi otorisasi ‘publik’ tertentu atas proses perencanaan dan keterlibatannya sendiri—klaim atas keterbukaan oleh investor dan pengembang swasta beserta ratifikasi politik atas niatnya yang dinyatakan untuk memastikan bahwa masyarakat setempat diikutsertakan secara adil. ‘Pengaburan batas’ yang sering dicatat (Marwell dan Brown, 2020 : 238) antara aktor negara dan masyarakat sipil, yang didorong oleh penyebaran organisasi nirlaba di Amerika Serikat, lebih dari sekadar menabur kebingungan tentang sifat Yayasan. Hal ini membantu menganugerahkan kepada OF legitimasi politik yang secara konvensional dikaitkan dengan kepemimpinan sektor publik.

Studi mesin pertumbuhan terbaru tentang pembangunan yang dipimpin nirlaba menekankan kemunculannya di kota-kota yang berjuang dengan penurunan ekonomi. Argumen umum adalah bahwa kombinasi dari penghematan publik yang ekstrem dan kurangnya pengembang perusahaan pusat kota yang kuat di kota-kota yang ‘tertekan’ menghasilkan tekanan pada aktor lain, seperti yayasan, untuk mengambil peran kepemimpinan pembangunan ekonomi (Reckhow et al ., 2020 ; Thomson, 2021 ). Namun Chicago, yang terus menarik pengembang perusahaan, juga telah melihat bagiannya dari pembangunan yang dipimpin nirlaba. Proyek-proyek ini menggambarkan keuntungan politik yang dibawa status nirlaba ke mesin pertumbuhan. Farmer dan Poulos ( 2019 ) telah meneliti kegiatan World Business Chicago (WBC), sebuah organisasi nirlaba yang berpusat di pusat kota yang beroperasi sebagai lengan perencanaan pembangunan utama Emanuel untuk sebagian besar masa jabatan wali kotanya. Dipimpin oleh para eksekutif perusahaan dari berbagai perusahaan keuangan dan layanan bisnis, WBC bermitra dengan pemerintah kota untuk meluncurkan serangkaian inisiatif pembangunan yang menghubungkan kelompok investasi global dan proyek infrastruktur sektor publik lokal; Lembaga nirlaba tersebut juga mengoordinasikan proses proposal, mengevaluasi proposal yang diajukan, dan memilih penawaran yang menang. Sementara koalisi pertumbuhan dalam kasus Obama Center berbeda dari WBC, koalisi tersebut juga diuntungkan dari proses pengembangan yang dipimpin oleh lembaga nirlaba yang mampu bertindak dengan otoritas ‘publik’.

Lembaga nirlaba secara reputasi diperlengkapi dengan baik untuk menjalankan peran seperti publik ini. Tidak seperti pengembang pasar, organisasi filantropi sering kali dilihat sebagai aktor yang tidak memihak yang beroperasi di atas keributan. Khususnya di Chicago, di mana sejarah ‘politik mesin’ telah mendorong persepsi aktor pemerintah daerah sebagai parokial dan klientelis, yayasan menampilkan diri mereka sebagai alternatif yang responsif secara sosial terhadap politik instrumental dan secara rutin mengartikulasikan proyek kelembagaan mereka sendiri dalam hal manfaat masyarakat dan kebaikan publik (Betancur et al ., 2015 ; Gonzales, 2021 : 60–63). Namun, tidak seperti pejabat terpilih dan administrator pemerintah, pejabat yayasan tidak terikat oleh mekanisme akuntabilitas sektor publik (misalnya pemberitahuan dan komentar, rapat terbuka, berkas dan arsip), biasanya mendefinisikan sendiri komitmen masyarakat, tolok ukur, dan mekanisme umpan balik apa pun yang menyertai inisiatif yang mereka lakukan.

OF membentuk bagaimana para pelaku masyarakat berpartisipasi dalam proses pembangunan dengan cara-cara yang terbukti penting untuk memajukan proyeknya. Kemampuan Yayasan untuk mengatur sendiri pertemuan-pertemuan awalnya dengan kelompok-kelompok penduduk lingkungan tertentu memungkinkan para pengurus Yayasan untuk membangun kehadiran masyarakat yang berkelanjutan dan untuk mempromosikan proyek mereka dengan penuh semangat tanpa perlu menanggapi tuntutan dari Koalisi CBA. Pada acara-acara yang diselenggarakan Yayasan, mantan presiden tersebut menampilkan Yayasan bukan sebagai penjaga gerbang tetapi sebagai koordinator yang tidak memihak yang akan memastikan suatu proses yang inklusif dan transparan. Obama membela penolakan definitifnya terhadap tuntutan CBA dengan menarik karakter nirlaba dari Yayasan tersebut. Pernyataan-pernyataan seperti ‘kami tidak datang ke sini sebagai organisasi nirlaba’ dan ‘saya tidak mendapatkan gaji dari yayasan’ dengan tegas menjauhkan proyeknya dari kepentingan ekonomi apa pun. Acara-acara keterlibatan masyarakat ini juga bekerja dengan tekun untuk membingkai kepemimpinan Yayasan atas keterlibatan masyarakat sebagai suatu proses publik . Dengan menggabungkan peran pengembang, koordinator nirlaba, pengurus publik, dan pemimpin masyarakat, Yayasan Obama dapat memanfaatkan serangkaian peran dan sumber daya yang serbaguna untuk memberikan rasa legitimasi publik yang kuat atas proyek pengembangan swasta miliknya, yang dikelola secara cekatan melalui proses keterlibatan masyarakat yang diprivatisasi.

Kesimpulan
Kami mendefinisikan Pusat Kepresidenan Obama sebagai produk dari mesin pertumbuhan neoliberal yang dipimpin oleh lembaga nirlaba. Kajian perkotaan terkini telah mengakui adanya perubahan yang semakin besar ke arah pembangunan dan perencanaan yang dipimpin oleh swasta tanpa memeriksa secara memadai berbagai pelaku swasta yang terlibat atau upaya mereka untuk mengambil peran publik. Mesin pertumbuhan yang dipimpin oleh lembaga nirlaba tidak lagi asing di kota-kota AS, dan semakin menonjolnya mereka bukan sekadar produk dari kelemahan sektor pasar atau ketidakmampuan pemerintah. Dengan menggunakan pendekatan penelusuran proses pada kasus utama pembangunan yang digerakkan oleh yayasan di Chicago, kami mengidentifikasi dimensi ekonomi dan politik dari suatu proses perencanaan yang di dalamnya keuntungan khusus dari kepemimpinan lembaga nirlaba muncul.

Proyek pertumbuhan yang dipimpin oleh lembaga nirlaba dapat menyoroti isu yang lebih besar tentang partisipasi dan pengaruh demokrasi. Kajian terkini dari berbagai perspektif telah mengakui bagaimana dinamika inklusi dan eksklusi yang bekerja dalam proses perencanaan perkotaan dapat menguntungkan pemangku kepentingan pembangunan yang kuat dengan mengorbankan warga negara dan penduduk komunitas. Dengan cara yang berbeda, teori institusionalis dan pascapolitik berpendapat bahwa banyak aturan prosedural dan praktik biasa yang menyertai hubungan ‘kemitraan’ antara pengembang dan pejabat pemerintah kini menormalkan pengaruh besar aktor elit atas perencanaan dan pengambilan keputusan publik (Allmendinger dan Haughton, 2012 ; Leffers dan Wekerle, 2020 ). Bahkan dalam kondisi ini, proyek pembangunan perkotaan dalam konteks demokrasi sering kali menghadapi tantangan signifikan dari para aktor komunitas dan dalam keadaan seperti itu memerlukan produksi aktif legitimasi publik tertentu untuk bergerak maju. Ketika tekanan muncul untuk menunjukkan bahwa manfaat komunitas yang substansial dihasilkan dari pertumbuhan perkotaan, sumber daya politik dari para pemangku kepentingan yang kuat ikut berperan, di antaranya kemampuan dan keterampilan untuk berhasil mengelola proses keterlibatan komunitas (Garboden dan Jang-Trettien, 2020 ).

Rangkaian sumber daya politik lunak yang dihimpun oleh yayasan nirlaba—kenetralannya yang dipersepsikan, reputasi kolaboratifnya, dan yang terpenting ambiguitas publik/swasta tertentu—dapat memberikan aset yang sangat berharga untuk tugas membelokkan proses partisipatif ke arah legitimasi politik proyek pembangunan yang kontroversial. Karena lembaga nirlaba secara unik berada di posisi yang tepat untuk menggunakan sumber daya politik ini, kasus OPC meramalkan perluasan repertoar tindakan bagi para pelaku mesin pertumbuhan. Selama beberapa tahun mendatang, kita mungkin akan melihat lebih banyak contoh kepemimpinan pembangunan yang mengaburkan batasan, yang mempercepat privatisasi partisipasi publik dengan dalih keterlibatan masyarakat.